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经济改革

九式破解林毅夫张维迎产业政策之争

作者:顾昕  时间:2016-10-19

 

  ●政府干预是否必要的问题其实并不是问题,真正的问题在于政府如何干预,或者说,政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制,而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。

  由同样任职于北京大学国家发展研究院的林毅夫和张维迎两位教授激发的产业政策之争,这段时间在中国经济学家圈子中如火如荼。

  “产业政策要准”,这是推进深化经济改革的五大政策支柱之一。这一政策提法显然不会无的放矢,产业政策不准、不灵、不妙的事情,层出不穷,媒体报道的案例热闹非凡。在诸多新鲜大案刺激下,两位国内顶级经济学家延续多年来唇枪舌剑的火力,展了新一轮学术争鸣:张维迎力主废除一切形式的产业政策,而林毅夫则力辩产业政策不可或缺。围观者不满足于吃瓜,高手们纷纷下场亮招。产业政策之争之重要,甚至被媒体定位为“一场关乎中国前途的辩论”,堪称新世纪的“问题与主义之争”。

  这场争论涉及的问题繁多,但核心议题是,政府与市场的关系以及政府职能的定位。这不仅是经济学的永恒论题之一,其实也是发展政治学和发展社会学关注的核心论题之一。围绕这一问题,争论的主线是两大意识形态,即自由主义对阵发展主义。将近一百年前的1919年,自由主义者胡适主张“多研究些问题,少谈些主义”,但实际上,研究问题与厘清主义交织在一起,成为难分难解的麻团。

  小可在十一黄金周前新设微信公众号(顾昕,BEIDA-guxin),开“产业政策理论十日谈”专栏,梳理发展主义的来龙去脉,以图快刀斩乱麻。发展主义是发展政治学和发展社会学的重中之重,理论建构和经验研究色彩斑斓,其核心是为政府主导型发展模式提供学理依据。然而,发展主义的发展本身历经波折,今天也正处在转型的十字路口。主义的梳理,可以帮助我们辨清争论观点的理据和根基,从而明确研究问题的分析框架和探索方向。

  在梳理了自由主义与发展主义各派招数及其内功心法之后,小可曾在“十日谈”中的第九日,自创“孤独九式”,以图拆解林毅夫-张维迎之争。可是,“十日谈”的场子太小,孤独九式只能点到为止,颇不尽兴。小可不才,今日借助《东方早报·上海经济评论》的大场,将孤独九式细细演来,供各路方家指点。

  值得一提的是,小可操练十日,围观者不少,其中由张维迎学生打理的微信公众号“经济学原理”也转发了第七日之文。林毅夫多次留言并通过电邮进行评论和商榷,并允许小可在本文中披露,学者风范尽显。鉴于两位教授的公开言论早已传播四海,关注者尽人皆知,本文篇幅有限,不再转述,直接征引者仅限林教授与笔者的通信文字。

  第一式:“产业政策废除论”可否废除

  除非认可无政府主义,否则,“产业政策废除论”在现实世界中是不切实际的,这一点不仅适用于发展中世界的赶超型国家,也适用于发达世界的领先型国家。相对来说,发达国家的产业政策尽管规模并不浩大,却更加有效,也更加合理。即使在产业政策很少上媒体头条的美国,产业政策的施为,无论是在联邦政府还是在地方政府层面,都如影随形。就此,学界研究极其充分,文献综述只能另寻他处了。

  这一招貌似剑指张维迎,实则不尽然。承认产业政策无所不在、难以废除,只是基于现实的考量,并不表明产业政策一定有理、有用、有利。很多人,包括就林张之争表态的发改委官员、林教授本人以及众多人士,尤其是产业界人士,均认为产业政策无所不在,别国搞得,为何中国搞不得?但事实性的存在,并不能证明张维迎“废除论”的道理不成立,只是表明其不接地气而已。西哲黑格尔有名言:存在的就是合理的。此话其实可以有各种解读,但反过来的一句话也是合理的,即并非存在的就是合理的。否则,普天之下一切形式的改革都可以废除了。

  要说明产业政策必要,需要比“无所不在论”或“别人都搞论”更强的理据。“必要论”的理据,说一千道一万,就四个字“市场失灵”。无论是模仿型产业的发育,竞争型产业的升级,还是创新性产业的勃兴,在发展主义者笔下,都存在着广泛的市场失灵,即便是主流经济学家,如斯蒂格里茨(Joseph Stiglitz)、罗德里克(Dani Rodrik)、阿吉翁(Philippe Aghion)等,都对此有精辟论述。市场失灵种类繁多,如何辨识,下文会有详解。(约瑟夫·斯蒂格利茨是哥伦比亚大学经济学系教授,2001年诺贝尔经济学奖得主。丹尼·罗德里克是哈佛大学肯尼迪政府学院政治经济学教授,土耳其裔。菲利普·阿吉翁生于巴黎,哈佛大学经济学系教授。——编注)

  值得注意的是,很多方家认为,即便产业政策有必要,也只能局限于模仿型产业和竞争性产业,断不能在创新型产业有所作为。创新型产业的勃兴,只能依赖于企业家在市场机制的激励下进行发明和创新,并通过“创造性破坏”推进经济发展。政府断不可能慧眼识珠,能在新事物尚未创造出来之前于泯泯众生中挑出创新者。

  然而,林教授对此不以为然,他写道:“发达国家的学者对创新的研究以发达国家的现象和经验为主要依据,因发达国家的产业和技术已经在全球的前沿,因此,对发达国家而言,创新必然等于发明;但是,对于发展中国家而言,创新可以是引进也可以是发明,这是我在许多看法上和Rodrik、Aghion,甚至是和Stiglitz 的差异的来源。”

  在这里,林教授所为,是对发展中世界与发达国家创新型产业的进一步细分,以辨别政府有为的空间。但实际上,即便是在纯粹意义上的创新型产业,政府固然不可能辨别出创新者,但这并不意味着政府不应该基于一定的产业范围制定出特殊的政策,以鼓励创新。产业政策与创新政策的融合,确为国际学界前沿的一个探索领域。

  第二式:新自由主义的有限政府职能论,在中国依然是空谷足音

  林毅夫倡导“有为政府论”,而张维迎则捍卫“有限政府论”。依小可之见,“有限政府论”的睿识,才是“有为政府论”的根基。小可一向把新自由主义喻为九阳真经。没有九阳神功护体,其他武功,即便如威力无比的乾坤大挪移,也均不可轻易操练,否则难免走火入魔。

  有为政府的重中之重,正在于保障权利(尤其是产权)、捍卫契约、维护稳定(包括宏观经济稳定)、提供公共物品、促进社会公平。政府在这若干领域发挥积极的作用,才是有为政府的核心要义。如此这般的政府职能,正是新自由主义的界定。

  在发展政治学和发展社会学领域,很多剑客高举反对新自由主义的大旗,对市场力量和市场机制大加质疑。林毅夫并非如此,他认同“有效市场论”,对新自由主义仅持温和超越的立场。中国经济三十多年的腾飞,真正的秘诀就在于市场力量从政府的捆绑中逐渐摆脱出来。政府缩回计划之手,才是造就中国奇迹的阿弥陀佛。在这一点上,小可对政治学界和社会学界流行的对“空想市场主义”的批判,不以为然。市场机制在中国远未发育成熟,发育并完善市场机制的主张绝非空想。

  市场机制发育成长的核心在于制度建设,而制度建设虽有非政府理论推动,但归根结底必为政府之功。市场制度建设的要害在去行政化,但去行政化却只能通过行政力量的施为方能成就。行政力量无所不在,维护稳定作为其施政重点并不为奇,但其施为者是否有足够的动力在权利保障、契约维护、公共物品提供和社会公平促进上积极有为,却大有可思虑之处。这就需要市场力量和社会力量有所作为,加以推动,而学界的洪荒之力,多少还有一定影响。

  “有限政府论”的精髓在于,任何政府的能力都是有限的,无论是认知能力还是财政能力,因此必须有所不为才能有所为。当今中国,在权利保障、契约维护、公共物品提供和社会公平促进(尤其是社会保障)这四大领域,政府施为既不积极也未有为的情形依然比比皆是,在此情况下,着力推动政府在产业政策上积极有为,从公共资源最优配置的角度来考虑,有可能并不是最优的。

  第三式:产业政策是否有用并非伪命题

  产业政策是否有用,是产业政策之争的基础性话题之一,但有学者称之为“伪命题”,其实不然。当然,探究这个问题,不能采用“三七开”或“二八开”的评论方式。产业政策失败的案例俯拾皆是,而成功的案例却寥若晨星。但从逻辑上讲,即便可以断定产业政策的案例少数成功、多数失败,也不能判定产业政策无用。

  有用与否,需要对每一个貌似成功的案例进行分析。无论采用定性还是定量的分析方法,都要将产业政策与产业发展之间的相关关系和因果关系分辨清楚。可是,要做到这一点,知易行难。例如,产业政策在造就“东亚奇迹”的过程中究竟是否有用,对这一问题,学界竟然也难有一清二楚的结论。1997年,时任世界银行首席经济学家斯蒂格利茨和世行发展经济学研究部主管尤素福(Shahid Yusuf)主编了《东亚奇迹的反思》一书,全书绝大多数章节引述了很多技术性研究成果,强烈怀疑产业政策的有用性,但斯蒂格利茨在总结性一章中,却对这些技术性研究成果大加质疑。

  由此看来,就“产业政策有用论”,学界的实证研究努力依然需要淬炼。唯有如此,我们才能在为数不多的成功案例中,分辨出产业政策之功的真正所在,及其功效的程度。在这一方面,中国学者尤有施展所学的空间。

  第四式:厘清产业政策的边界依然重要

  不少围观者目光如炬,早看出争论双方的产业政策观并不一致。拥护者们的“产业政策”是一个大布袋,与质疑者们所质疑的小锦囊不是一回事。前者常常将政府实施知识产权保护、扶持基础科学研究,也视为产业政策,但这些作为是因为创新和科研具有社会效益,即经济学家所谓的“正外部性”,实属新自由主义者也认可的政府职能。

  就此,林教授认为:“发达国家支持基础科研的做法是支持创新,不属于产业政策,这个看法值得商榷。”他在电邮中详加辩驳:

  “发达国家的产业已在世界前沿,其创新需靠自己的研究和开发(R&D),开发出来的产品和技术可以申请专利,因此企业有积极性去做,但研究出来的知识虽然是新技术新产品开发的基础,可是由于投入大、周期长、风险高,而且研究出来的是属于公共产品的知识,企业没有积极性去从事,如果政府不支持,企业的开发就有困难,但政府可用来支持基础科研的经费有限,不可能什么科研都支持,这种对科研资金的配置,也就决定了发达国家什么产业会得到发展,所以,属于产业政策范畴。Mazzucato发现美国现在在世界领先的产业早期的科研都是政府支持的,也就是美国政府对其科研资金必须进行配置,所以她将其2011年出版的研究美国等发达国家产业发展的书取名为The Entrepreneurial State。”(玛丽安娜·马祖卡托[Mariana Mazzucato]是英国苏塞克斯大学创新经济学教授。——编注)

  当然,任何边界都有一定的宽度,从而导致“不同事物”的重迭,因此创新政策与产业政策不可能截然相分。诚如林教授所言,政府对特定产业中企业的研发活动进行补贴,或支持面向特定产业的非营利性科研机构,都是政府科技与创新政策的组成部分,当然亦可被视为产业政策的一部分。

  不过,在论述“有为政府”之时明确政府有为的边界,并从分析的角度,将科技政策、创新政策和产业政策有所区分,依然是必要的。谨守分际固然殊难为之,但学术之争也常因剑气太盛而自损功力。在国际学界,将产业政策宽泛化的论述,在发展主义的文献中也俯拾皆是,其特点是把政府在基础设施的建设、国防产业的发展、研究与发展等领域的积极施为等,一股脑地都视为“产业政策”,从而为发展型政府无所不在论、无所不能论背书。这种论辩方式,其实并不有效。如果把一个大口袋当做一件事情的肇因,到头来只能收获一大堆杂粮。

  第五式:“挑选赢家论”的确可以废除

  林毅夫产业政策之论的基础是其新结构主义经济学,其探索重点放在如何依据比较优势理论来甄别具有增长潜力的产业,把国际上通行的调侃性说法“挑选赢家”变成了堂堂正正的“挑选冠军”。但这一探索重点的选择是大可商榷的。

  这一商榷不仅在国内学界发生,也在国际发展学界展开。2009年,在英国《发展政策评论》学刊的组织下,剑桥大学的韩裔学者张夏准与林毅夫就产业政策是否应该基于比较优势理论曾展开了一场辩论。张夏准是批判新自由主义的急先锋,也是发展型政府以及产业政策的坚定支持者,但他不认为“挑选赢家”的要领在于精通比较优势理论,因为依照比较优势理论,朴正熙只能发展泡菜生产业,绝不会大力推进电子、汽车、造船和钢铁业;林毅夫也同意不能依照静态的比较优势理论来“挑选赢家”,但他最后的结论主要是既要基于既有比较优势又要超越既有要素禀赋的辩证之论。(朴正熙生于1917年,卒于1979年10月,1963年12至1979年10月担任韩国总统,于任上遭暗杀身亡。——编注)

  发展经济学大家罗德里克认可林毅夫的“产业政策不可或缺论”,对新结构经济学高度重视产业政策积极作用的取向曾给予大加赞扬,但他对林毅夫在甄别比较优势方面下苦功的主张明确表示不解。在罗德里克看来,无论采取何种版本的比较优势理论,都无法为产业政策的施政提供任何指南。

  罗德里克的思想独树一帜。一般而言,“产业政策不可或缺论”的支持者多持反对新古典主义的立场,但罗德里克则坚守新古典主义。在罗德里克看来,经济学教科书中所讲授的新古典模型,是在一系列业已明言以及尚未厘清的约束条件下证明了市场机制的有效性;当约束条件有所变化,市场机制的有效性就会有所折扣,而此时矫正措施也就有一定必要了。由此看来,基于新古典模型将市场机制视为经济发展的灵丹妙药,显然是对新古典主义的错误解读。从同一个新古典模型推导出来的发展战略,必将随着约束条件的不同而有所不同。因此,罗德里克一部国际畅销书的书名为《相同的经济学,不同的政策处方》。由此看来,新古典主义很像陈家洛的功夫,内功心法唯一,但招数使将出来却是百花错拳。

  然而,林毅夫认为,即便是罗德里克这样的非教条主义的新古典主义者,也未能认清新古典主义在经济发展问题上的盲点。他在与笔者的电邮通信中写道:

  “接受新古典主义的学者即使支持产业政策一般也对挑选胜者有所保留的原因,主要是现有的新古典经济学理论缺乏产业结构,因此,无从理解产业结构变迁的决定因素,也就无法抽象出产业选择的原则和方法。而这正是新结构经济学想作出贡献的地方。我的产业选择和因势利导的框架,以及发展中国家5种产业的划分,在非洲国家和国内地方政府的运用中实际上收到了立竿见影的效果。”

  其实,“挑选赢家论”更大的危害,在于将产业政策的主政者和实施者想象为诸葛孔明再世,甚至是观世音显圣。这一点在发展政治学和发展社会学中的“发展型政府”学派中尤为明显。依照此派理论,发展型政府具有很强的“国家自主性”,即与社会利益集团保持一定的距离,选贤与能,聘用有才能、有操守的专业人士组成经济官僚机构,独立自主地制定出具有前瞻性的发展战略;进而,发展型政府还有能力故意“把价格搞错”,从而将有限的资源引导到能够促进整个经济体长远发展的战略性产业之中。

  后来,发展主义学者自己也不大相信他们塑造的全知全能的孔明们真能成为经济发展的领航员,于是改口强调,发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性,还在于是否存在制度化的管道可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中,即所谓此“嵌入型自主性”。通俗地说,孔明不仅要高高在上,羽扇纶巾,而且也要接地气,能深入基层,将其战略思想落到实处。小可窃以为,此方高人已经不再是再世诸葛,而是观音显灵了。

  发展主义者为有效产业政策的背书实在是过于炫目了。在这一点上,自由主义者张维迎之论实属洞见,即产业政策基本上是政府豪赌,而成功的产业政策只不过是一时的手气。发展主义者林毅夫强调,政府施为无论如何应该基于既有的和潜在的比较优势,这一点与扬长避短的日常智慧别无二致,固然不错,但这与“挑选赢家”没有必然关联。“挑选赢家”只是发展主义的事后诸葛亮之分析,并不能作为产业政策施为的秘诀。

  第六式:在有限有为政府论的基础上,政府在产业政策上的施政选择需要转型,从挑选赢家改为提供服务,帮助市场主体提升能力

  一干发展型政府的弘扬者,包括以提出“嵌入型自主性”而闻名于发展政治学和社会学界的埃文斯(Peter B. Evans,加州大学伯克利分校社会学系教授),都将“能力建设”取代了“挑选赢家”,成为发展主义的新关键词。实际上,这一思路,不仅在产业政策领域,在社会政策领域也早已发展出来。与大包大揽型的福利国家不同,社会政策的新思路在于政府走向所谓的“能促型国家”(enabling state),即致力于帮助市场主体和社会组织提升能力,从而促进社会保障和社会福利的发展。

  在“能力建设论”之外,经济学超级大家斯蒂格里茨与其小伙伴们合创的知识社会论,是产业政策的最新武学,其内功心法和套路招式都值得发展主义的各派方家一探究竟。斯蒂格里茨等发现,产业发展也好,创新升级也罢,最为关键的共同之处在于知识开发、知识积累和知识传播,在这三个方面,单纯依靠市场机制,无法达成社会最优,需要非市场机制加以协助。因此,产业政策的关键并不在于“挑选赢家”,而是在促进知识社会的成长上施展积极作为。

  这里,有两点需要澄清:其一,非市场机制既包括行政机制,也包括社群机制。斯蒂格里茨等新凯恩斯主义者热推积极政府干预主义,完全忽略了社群机制的重要性,而社群机制无论在林毅夫还是在张维迎的论述中,基本上也没有什么位置。事实上,在国际学界,颇有一些有关产业协会和政策网络积极有为的研究成果,也有不少有关企业间联盟或网络治理的学术探究,这类文献及其所述案例别开生面,值得关注。

  其二,即便是发挥行政机制的积极作用,政府政策工具的选择,或者说产业政策最优施政模式的选择,也至关重要。当然,或许并不存在产业政策有效施政的唯一最优模式,有效与否完全要看政策工具与约束条件的组合。政策工具研究近年来已经成为公共管理学界公共治理领域中的一大热点,这意味着,研究产业政策的有效施为,不是经济学家的专属领地,政治学家、社会学家和公共管理学者都有施展所为的空间和必要。

  因此,正如不少经济学家所说,产业政策是否必要是一个伪命题,真问题是产业政策的施政在何种条件下以何种方式才会有效。林张引发的产业政策之争,是否能将中国学界的努力引向此类真的问题,而不是仅仅陷入意识形态的口水战,倒是值得各位看官继续关注的。

  第七式:产业政策的公共治理至关重要

  任何公共政策的施政是否有效,除了政策工具的选择之外,治理体制的良善与否也非常关键。无论是在政策决策、实施环节,还是在评估环节,善治的体制要素离不开参与、公开、公正、透明。无论政策决策多么前瞻,无论政策工具多么优良,无论政策实施多么干脆,离开了善治,缺乏了独立第三方的专业评估和媒体的犀利监督,权力的诱惑绝对难免暗箱操作,其结果也绝对难免寻租腐败。在产业政策领域,“跑部钱进”式的施政注定会失败。张维迎在这一方面阐发的观点,依然犹如狮子吼,振聋发聩。

  产业政策必要的理据在于市场失灵的存在,而在这里,市场失灵的根源在于产业发展的正外部性。可是,市场失灵的种类很多,产业政策的决策需要在微观(企业)和中观(行业)层次上精准识别市场失灵,实施需要精准选择市场失灵的矫正工具,评估需要精准评价市场失灵矫正的效果。百分之百精准是不可能的,但要接近精准,需要良好的治理体制,其中通过社群机制的完善,将行业内外经济行动者的参与制度化,同时将政策绩效的评估透明化,非常关键。

  除了社群机制,行政机制的改善,尤其是公共预算制度的改革,无论是对产业政策的有效决策还是对产业政策的适时退出,都至关重要。

  无论是林毅夫还是张维迎,都认识到产业政策所带来的寻租风险,只不过两者的风险管理之道大为不同。前者颇有明知山有虎偏向虎山行的豪气,而后者则有釜底抽薪的勇气,以图断绝寻租的财源。小可认为,既然产业政策不得不为,那么如何通过公共治理的改善,尽量降低产业政策施政的寻租风险,才是现实之路。

  第八式:产业政策与竞争政策和创新政策相互融合

  经济增长理论顶级大家阿吉翁提示我们,将产业政策与竞争政策割裂开来,或视之为相互替代的关系,乃旧时之见。一方面,产业政策只有在竞争的环境中才能发挥其应有的效力,那种将产业政策操作成某些关系户之提款机的行为,自然会鸡飞蛋打;另一方面,产业政策与竞争政策需要贯通,或者说,让产业政策发挥竞争政策之效,这才是产业政策本身的创新之道。

  对此,林毅夫有所评论:

  “阿吉翁所发现的在竞争性领域的产业政策容易成功,背后实际上和我强调的产业政策应该针对具有潜在比较优势的产业的原则一致。我所谓的潜在比较优势是指一个产业其要素生产成本在国际上处于最低(即符合要素禀赋结构所决定的比较优势),但交易费用太高(因为软硬基础设施不完善)导致总成本太高,在国际市场上还不具竞争力。针对这样的产业,政府的因势利导所要做的是:1,对先行者给予一次性的外部性补偿;2,为此产业提供相关的软硬基础设施的完善。因为外部性补偿是一次性的,而且,需要的量小,如果不成功,政府当然不会继续给予补偿或补助。相反,如果产业政策扶持的是违反比较优势的产业,企业在开放竞争的市场中没有自生能力,政府为克服自生能力所需要给予的补贴量大,并且必须不断的给予保护补贴。具有潜在比较优势的产业,当政府为其解决了软硬基础设施的问题,应该就能成为竞争优势,这样的产业自然是竞争性行业。反之,一个违反比较优势的产业,即使靠政府的保护补贴建立起来,也没有可能成为竞争性行业。”

  林教授之见,通俗表达,即唯有扬长避短方能凸现竞争优势,这一点无疑是无可辩驳的。更值得注意的是,林教授在与财经评论员水皮的对话中强调现在就应该取消保护性补贴,这就与弘扬保护主义不遗余力的张夏准等,拉开了距离。

  当然,需要再次强调,要让产业政策施政于竞争环境,张维迎的众多市场化之见值得重视。唯有夯实有效市场的制度基础,竞争性的产业发展环境方能形成。但在这里,强化竞争并不止是产业政策之外的市场竞争环境问题,更是产业政策决策与实施本身的治理问题。让产业政策更加有效,不仅是经济学家研究的对象,也应该是公共管理学界的关注重点之一。

  除了竞争政策,产业政策与创新政策的融合也至关重要,这一点在主流的发展主义者当中有所忽略。就这一重要问题,以演化经济学家为内功心法的学者,其中包括小可在北京大学政府管理学院的同事路风、宋磊和封凯栋,正在潜心修炼。事实上,演化经济学在主流经济学之外低调前行,近几十年来在创新政策领域已有丰硕成果,其武学探索的着力点,在于企业创新能力建设的微观机制、中观条件和宏观环境。

  演化经济学派武学的功夫和心法,在产业政策之争中并未受到重视,小可的十日谈竟也遗珠,未有提及,后悔不迭。孤独九式已演到最后一式,要紧之处竟也无暇分神,只能虚点两招,即演化经济学如能一方面超越反新自由主义立场,另一方面从主流经济学家如斯蒂格里茨和罗德里克等超一流剑客那里汲取武学精华并融会贯通,就有可能痛彻光大师门之道。

  第九式:有为政府之道在于增强市场而非驾驭市场,更不是取代市场

  林毅夫提出,产业政策成功的药方在于政府是一种“因势利导型政府”,并非越俎代庖取代市场去决定一个经济体应该发展什么产业,而是和企业共同决定产业的发展方向。这是新结构经济学的一个基本立场。

  然而,立场归立场。新结构经济学的学问重心却是在“挑选赢家”和“提供服务”之间摇摆,小可不以为然。对此,林毅夫在电邮中指出:“你认为我对政府的因势利导作用是在挑选胜者和提供服务之间摇摆,似乎也是不妥。因为每个产业所需的软硬基础设施不完全相同,而政府可用来改善软硬基础设施的资源和执行能力是有限的,所以,对其所准备服务的产业也必须有所选择,因此,因势利导也必须有产业选择。”

  无论何种施为,必定有所选择,自是常情。关键不在于是否进行选择,而在于政府施为的取向。值得注意的是,在新一轮产业政策争论中,林毅夫与时俱进,开始远离“挑选赢家”,将论述重心转向“提供服务”。在与小可的电邮交流之中,林教授专门说明,他的因势利导型政府,绝非计划体制附体,其实只是比新自由主义政府更有为,但又比发展主义政府更有限。对其学理,林教授进一步解释说:

  “持发展型政府观点的学者,通常是以结构主义为其立论基础;持有限型政府观点的学者通常是以不涉及结构变迁的新自由主义为立论基础;我主张的因势利导型政府是以新结构经济学为立论基础。发展型政府和因势利导型政府都主张政府在产业升级上的有为,但结构主义认为产业可以外生选定,而新结构经济学主张产业结构内生于要素禀赋结构,这是我和张夏准及Robert Wade 观点的核心差异和争论的所在。有限政府论所主张的保护产权等,因势利导性(型)政府也是主张的,所不同的是有限政府论者认为产业升级和技术创新只能由企业家来做,政府在这方面的参与只会起反作用;新结构经济学也承认企业家的作用,但政府必须因势利导帮助企业家解决产业升级和技术创新中必然存在的外部性和协调问题,这是我和张维迎的争论的核心问题。在新结构经济学中,因为外部性和协调的问题的性质因发展阶段和产业而不同,新结构经济学试图从产业、技术内生性方面去研究在实践上可以遵循的原则和发挥作用的方式。总的来讲,发展型政府的作用范围大于因势利导型政府,因势利导型政府的作用大于有限型政府。”(Robert Wade[罗伯特·韦德]是伦敦经济学院国际发展系教授。——编注)

  从学理上看,在新古典主义的基础上开拓新结构主义,从而在捍卫既有新自由主义基本原则的基础上超越,的确是一条可行的学术创新之路。在这条学术之路上,林教授与其团队对产业政策最优决策和实施的创造性探索,值得期待。在此,作为旁观者,小可发现,行为经济学大师塞勒(Richard Thaler)和新行为主义法学家桑斯坦(Cass Sunstein)所揭橥的政府助推之道,是因势利导型政府理念的另一个思想源泉。(理查德·塞勒是芝加哥大学布斯商学院经济学和行为科学教授。凯斯·桑斯坦是哈佛大学法学院教授。——编注)

  助推之道的基本理念是,由于市场失灵和社群失灵(或称社会失灵,两位新行为主义大师也很少分析这种失灵)无所不在,行政力量的积极施为不可或缺,但依然要取有限、简化之势。然而,传统型的积极政府干预主义并没有秉持有限政府之道,反而将行政力量的蛮荒之力发挥出来,挤压甚至摧毁了市场机制和社群机制的施展空间。唯有有限的有为政府,才能让政府的公共政策和调控监管,有利于社会经济的发展。

  简言之,政府任何有为的施为必须满足两条原则,即增强市场和增强社会。对此,林毅夫教授在给小可的电邮中说:“在新结构经济学中对社会团体的作用尚未有所分析,但对因势利导型政府的作用其实也就是你所说的market-enhancing(增强市场——编注)。这也是为何在我的论著中总是先论市场的重要,再论政府的作用是在于补足技术创新和产业升级过程中必然存在的外部性和协调等市场失灵。遗憾的是在媒体和有些学者的评论中总是仅将我的观点卡通化为我只强调政府的作用。”

  现在来看,这场产业政策之争正在孕育出学术探索的新种子。在林毅夫教授那里,有为政府正与有效市场相融合。在小可所憧憬的世界中,有为政府的理念将与有限政府的思想相融合。在现实世界中,难耐驾驭市场、干预社会之冲动的政府,在何种条件下会缩回急功近利且走火入魔的九阴白骨爪,踏踏实实地修炼九阴真经,这倒是政治经济学应该加以深入研究的课题。

  如上所述,归根结底,意味着美国经济学家奥尔森(Mancur Olson,1932-1998)临终前提出的“市场增强型政府”的想法,或者日本经济学家青木昌彦(1938-2015)等提出的“市场增进型政府”的概念,以及笔者希望强调的“社会增强型政府”或“能促型政府”,必须在经济学、政治学和社会学中找到新的理论基础。这意味着,政府干预是否必要的问题其实并不是问题,真正的问题在于政府如何干预,或者说,政府干预能否以顺应甚至强化市场机制-社群机制,而不是破坏、扭曲甚至取代市场机制-社群机制的方式来进行。斯蒂格里茨、罗德里克、林毅夫、张夏准等海内外剑侠所高扬的积极政府干预主义,只有在参透有为政府的有限之道之后,才能在推进社会经济发展中发挥积极的作用。

  (作者系北京大学政府管理学院教授)

  

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