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经济改革

产业政策的“中国特色”与“美国特色”

作者:  时间:2017-05-19

  导读

  在中国经济转型升级的关键当口,“产业政策”近来成为政商学界讨论的热点。中国的产业政策取经于日本。不同的产业政策实施于不同的时期,其政策效果也不同。随着2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出“逐步确立竞争政策的基础性作用”,产业政策理论和实践迎来了历史性转变机遇期。对它进行深入研究和讨论,无论在理论上还是实践中都有非常重要的意义。《比较》编辑室、中国比较经济学研究会近期邀请学者和相关企业家一起,在北京基金小镇服务中心就“什么样的产业政策有效”进行了讨论。著名经济学家吴敬琏认为,产业政策讨论中有两点不足:没有在过去几十年国际经济学界的研究成果的基础做进一步的讨论;没有人提到日本执行产业政策的经验和教训。国务院发展研究中心原副主任陈清泰认为,在经济发展的追赶期,现在的产业政策有失有得,得大于失。在进入创新发展阶段,现在的产业政策有得有失,可能失大于得。

  在美国,产业政策是一个禁忌话题。它让人联想起的画面是苏联式的计划经济,或者政府指定的企业赢家和输家,这类做法传统上会引起美国保守派以及许多自由派人士的恐惧。这种情况或许正在发生改变,因为一群实业首席执行官们——如陶氏化学的利伟诚、IBM的罗睿兰以及通用电气的杰夫•伊梅尔特——正在鼓励特朗普政府制定一项现代化的政策,系统化地覆盖教育者、就业创造者、监管者、消费者和工作者。通过与美国商务部长威尔伯•罗斯合作,这些首席执行官们正在很多事情上出谋划策。——从如何重塑教育以培养21世纪的劳动力,到哪些规定应被推翻以释放“动物精神”。

  本文整合了几位中外学者对中美产业政策的不同看法,期待给予关注此话题的读者以启示。

  以下为观点全文

  1

  吴敬琏:产业政策讨论中的两点不足

  图为国务院发展中心研究员、著名经济学家吴敬琏

  去年以来,产业政策的是与非在政学两界引起了热烈的讨论。这一讨论的意义十分重大,但我感觉,这些热烈的讨论还有一些不足的地方。

  不足之一是没有在过去几十年国际经济学界的研究成果的基础做进一步的讨论。

  20世纪80年代中期以来,产业政策一直是国际经济学界关注的热点话题之一。国际上讨论的焦点并非要不要产业政策,而是在什么情况下需要产业政策和需要什么样的产业政策。我们《比较》辑刊就发表过不少有关这一问题的名家论文,例如《比较》第81辑发表的诺贝尔经济学奖得主梯若尔的获奖演讲“市场失灵与公共政策”,他说的公共政策就是指产业政策。阿吉翁(Philippe Agion)等人在《产业政策和竞争》(见《比较》2016年第1辑总第82辑)一文中提出,信息技术产业的特点是赢家通吃,很容易形成一家或者几家的垄断地位,政府的产业政策应该设法让那些弱小企业留在这个领域,以保持与大企业的竞争。这种主张显然与梯若尔提出的不一定要留在原来的技术领域而是用开辟新技术路线的方法颠覆原有路线的看法各有千秋。

  然而,在国内的两种讨论中,主题变成了要不要产业政策的两种经济哲学的宣示:一种观点认为只要发挥市场的功能就能解决一切经济问题,根本不需要产业政策;另外一种观点则主张无边界地发挥产业政策的作用。两种观点都对学术界那么多人多年的研究成果置之不顾,这是很可惜的。

  不足之二,中国产业政策是1987年从日本引进的,日本从20世纪70年代就开始反思他们早期的产业政策。但是在近来中国学者的争论中,几乎没有人提到日本执行产业政策的经验和教训。我当时在国务院发展研究中心工作,建议引进战后日本产业政策的就是我们的研究中心。1985年,中日学术交流会在冲绳开会时,东京大学的小宫隆太郎教授向国务院发展研究中心的马洪主任提出,中国流行的对日本产业政策的评价过高。他自己组织了20位资深的日本经济学家编写了一本题为《日本的产业政策》的书,批判性地总结了日本产业政策的经验和教训。这本书运用了主流经济学的分析框架,基本意思是在市场失灵的条件下,可以考虑运用产业政策来加以弥补。

  但即使在市场失灵的情况下,也不等于简单地用政府的产业政策去纠正。因为政府调节本身的成本很高,有副作用,即政府失灵。所以,问题在于,怎么解决好市场失灵和政府失灵,怎么把政府和市场结合起来,使得产业政策起到提升市场功能的作用。至于日本在20世纪五六十年代的选择性产业政策,其消极面大于积极面。

  《日本的产业政策》这本书还指出,日本很有竞争力的产业绝大部分不是通产省主导的产业扶持下产生的。马洪主任听到这个意见之后,把这本书交给中国社科院日本研究所翻译成中文并于1988年出版。不过,这本书的中文版只印了一版就没有了。鼓吹通产省选择性产业政策作用的查默斯·约翰逊(Chalmers Johnson)的书《通产省与日本奇迹——产业政策的成长(1925—1975)》直到90年代还在不断再版。

  为弥补这些缺陷,清华大学产业发展与环境治理研究中心(CIDEG)在去年围绕着“产业政策”召开了一次座谈会,会议的主要内容发表在《比较》2016年第6辑(总第87辑)上,在这辑《比较》上除了林毅夫和张维迎教授的论文之外,还有日本政策研究大学院原校长八田达夫教授的文章。参加CIDEG会议的还有曾在通产省工作了20年的日本学者津上俊哉。他在会上讲到,日本早期的产业政策,也就是所谓的选择性产业政策,在日本 “早已进入博物馆”。但是,现在好像又有人把这种政策提出来了。实际上,日本通产省后来也否定了这种选择性产业政策。不过,这种政策的影响仍然还在。竞争力问题专家迈克尔·波特(Michael Porter)2000年的书《日本还有竞争力吗》用翔实的材料分析了日本经济缺乏竞争力的一面,里面就谈到了日本为什么没有竞争力,这里面就分析了日本早期产业政策的负面影响。

  1987年,国务院发展研究中心关于日本产业政策的报告,建议中国引进一套协调价格、金融、财政、税收、外贸、外汇等调控手段的综合政策体系,选择对某种或者某几种产业的生产、投资、研究开发加以扶持,同时对其他产业的同类活动进行抑制。具体来说,当时要限制加工业的发展,推动基础产业也就是重化工业超前发展。经过中央领导的批示,成了国家政策,而且明确了产业政策在政府经济政策中的中心地位。另外,这种政策下的企业政策的特点是扶持一些大集团,另外发展一批小企业“众星拱月”。通产省的这种做法在日本受到许多批评,有些被议会否决,也有的被法院判为违法。

  有一件事我印象深刻,可谓日本产业政策的后遗症,即日本政府主导建设筑波科学园区的故事。1963年,日本政府决定把日本政府所属的科学技术研究机构都搬到筑波,用10年时间建成所谓“日本的硅谷”——筑波科学城。但是,由于政府主导的方式缺乏效率,虽然日本政府投入了巨量资金,最后还是没有如愿发展起来。我们一定要吸收类似的教训,否则容易造成很大的浪费

  现在,我们应该认真吸取日本数十年来产业政策研究取得的成果,完善我国的产业政策,产业政策要有利于提升市场的功能,强化竞争而不是抑制竞争,“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这样,在“三去一降一补”的过程中,也要主要靠发挥市场激励创新和优胜劣汰的作用,使政策更加有效。

  2

  陈清泰:产业政策亟待转型

  图为全国政协常委、经济委员会副主任陈清泰

  去年开始关于产业政策的大讨论非常有价值,刚才吴敬琏老师讲讨论走到死胡同,成了“要和不要”的问题。但从另外一个侧面看,这个问题引起的一些大讨论需要重新评估,需要反思既往产业政策做的怎样,下一步应该怎么做,这对中国来说特别重要。

  过去20多年来,我一直关注产业政策,在若干年的时间,又在参与产业政策的制定和实施,这里从观察的角度讲点自己的看法。

  中国产业政策引进的背景

  吴敬琏老师刚才讲,产业政策在1987年引进以后,中国政府几乎没有“打壳”就完全接受,而且放在了经济政策的中心位置。这有三方面的原因,一是因为中国当时处在计划经济体制下,即使到90年代,仍受国家控制的工业,按照计划的方式占70%,国有企业在当时所占比例大约为70%,民营经济处在边缘地位。而到底民营经济能不能发展,发展了是不是走资本主义道路,这个问题还没有完全解决。那时,价税财改革还没有启动。这时,产业政策作为政府管理产业和管理企业的一种形式,可以和当时的计划经济、计划思维、计划经济的管理方式很好地对接,基本不会触动政府主导生产要素配置的全部,也不会动摇政府主导经济增长的地位。因此,国家计划管理退坡,由产业政策接手,这成为当时政府的一个可行选择。因此,中国的产业政策有很强的中国特色。

  另外一个背景是,进入20世纪90年代,中国经济发展进入追赶期,重复发达国家已经走过的过程。大力发展基础产业、基础设施,这些与国土资源规划有密切的关系。当时,政府有一定的信息优势,未来一段时间内的社会需求是可以预测的。政府以产业政策为抓手推动追赶期的经济增长,依托国有企业进行大规模投资,使中国在较短的时间内走过了经济发展追赶期。这个阶段,产业政策对中国来说,产生了正面作用。

  接受产业政策的第三个背景,是当时重要领域当中的主要市场主体是国有企业和国有银行。政府既是所有者,同时又承担着管理企业和银行的责任。在这时,政府和企业都认为和过去刚性特别强的计划经济相比,产业政策是一种进步。因为和原来的计划管理相比有进步,不仅政府愿意接受产业政策,当时的企业和银行也愿意接受。

  由于这三个条件,政府按照当时自己的理解,为我所用地接受了产业政策。所以,中国的产业政策和其他国家或地区的产业政策有很大差别。当时引进产业政策之后,相对弱化了政府对企业的直接干预,一定程度上增强了企业的活力。同时,结合20世纪90年代抓大放小、减员增效、政策性破产等措施,产业结构在90年代中后期得到一轮改善。在这个阶段,我认为产业政策还是起到了正面效应。

  中国产业政策的特点

  中国的产业政策和其他国家的不一样,有自己的特点。我简单归纳了一下,在横向和纵向产业政策中,在一定时期与场合,确实发挥了正面效应。比如在20世纪90年代或者之后的一段时间,产业政策为产业发展创造里了 一些基础条件,产生了好的效果,包括基础设施建设、知识产权保护、研发,都起到正面效应。另外,中国在一段时间实施了16个重大专项,之后又加了三个重大专项。这些重大专项也是产业政策非常重要的一次实践。

  这些重大专项,我参加了两个。我认为,它们首先体现了国家的重大需求,都有后发追赶的性质。其次,政府有一定的信息判断力,也并不直接进入市场。再次是从长远看,重大专项有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业。最后,这些产业想“翻身”,投资规模巨大,短期之内难以有效益,市场投资者近期没有投资欲望。这时候,政府采取较大的力度支持发展,对产业升级有促进作用。这是我们实施纵向产业政策当中一些比较好的案例,尽管在实施当中也有很大的争论。

  中国的产业政策很长时间继承了计划经济的管理理念和管理方式,形成了中国式的强干预产业政策,较大程度上保留了政府对资源的配置。进入新世纪,追赶期逐渐过去,市场化程度逐渐提高,强干预型产业政策的弊端越来越明显。

  强干预政策主要有三个工具:一是政府直接差异化地配置资源。比如土地和矿产资源,给谁不给谁,完全是政府直接选择,这是不平等条件下的选择。二是在市场准入上实施选择性的限制性审批,对各个地方而言是不平等的。哪一个地方政府的话语权更强,项目可能会比较顺利地获得审批。另外,企业中也存在不平等,国有企业可能更容易获得审批。三是政府认定新兴产业和战略性产业,由政府来统筹规划系统布局,而且还明确发展时序,在哪一个时间到什么节点同时调动财政税收金融的力量促其发展。在实施过程中,政府绕过竞争的筛选,自己来认定依托企业,自己来确定产业聚集地。与此同时,以防止一哄而起,防止盲目投资,避免恶性竞争,提高产业集中度为名,把大量新进入者挡在门外。

  在政府的强干预下,由于市场导向的作用被政府替代,投资的盲目性和被误导的风险在上升。我认为,现在产能之所以过剩到超常规的程度,可能与此有关系。在这种干预下,由于新进入者被拒,竞争不足,削弱了企业的创新动力;由于可以吃“偏饭”,扭曲了生产成本;由于补贴过度,使企业产生了惰性和依赖;由于审批有很大的随意性,也造成了腐败。

  中国产业政策还肩负着培育大型企业的责任,政府一直在主导经济增长,需要有抓手,因此往往把企业作为政府行政管理的工具。企业太分散,政府不好管理,所以需要大企业。产业政策就持续保持“规模崇拜”、规模导向,比如坚持“有保有压”、“扶优扶强”。“有保有压”指的是“保”国有企业和大企业,“压”指的是非公企业和小企业。“做大做强”,谁是主体?政府是主体。为了“做大做强”,一方面通过市场准入限制,一方面设立和保持行政垄断。通过“拉郎配”等措施,由政府做大做强,由政府来培育实力雄厚的、具有强大竞争力的大型企业和企业集团,使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。

  大企业并非都不好,问题在于,具有强大竞争力的大型企业和企业集团,到底是市场竞争的结果还是政府通过产业政策必须实现的目标?到底是由企业竞争力造就企业规模,还是以企业规模来提升企业竞争力?在这些问题上,我认为都搞错了。

  由于受到体制局限,产业政策被赋予特殊功能,这也是其他国家所没有的。政府既是国有企业的管理者,又是产业政策的制定者和实施者。另外,国有实体企业和国有金融、国有银行保持着关联关系,这使得产业政策不可能公平地对待各种市场主体,政府不可能保持市场中立,产业政策显性或隐性地都有保障公有制为主体、国有经济为主导、做大做强国有企业的功能。产业政策成为保持垄断、保持企业所有制、阻碍市场准入的工具,比如2006年政府部门明确宣誓,国有企业要在七大产业保持绝对控制,九个产业保持较强控制,而国务院出台两个促进民营企业发展的36条,仍然没有打破“玻璃门”和“旋转门”。实际上,产业政策被赋予了一种特殊功能——保留旧体制。

  国家有产业政策,地方也用产业政策的名义作为推进地方发展的工具。一方面通过市场壁垒,以廉价土地超规模地减税让利措施来支持特定企业与本地企业。另一方面实施投资换市场政策,吸引外来企业投资。地方还有种种形式来阻止本地企业被外地企业并购,阻止本地企业对外地投资。类似的壁垒不仅中小城市有,北京、上海这样的大城市也有。这些以产业政为名而实施的无规制、无边界的干预割裂了市场,破坏了市场秩序。

  在我看来,我们的产业政策并没有严格的规范,它已经成为政府以行政力量干预产业和企业的各种政策措施的总和,而且是强干预型的,没有明确的定义和边界,目标有时甚至会超过经济路线。

  如果对产业政策做总体评估,我的基本看法是,在经济发展的追赶期,现在的产业政策有失有得,得大于失。在进入创新发展阶段,现在的产业政策有得有失,可能失大于得。当前经济向创新驱动转型时,现行产业政策的负面效应已经非常明显。比如,中国电动汽车的发展,政府反反复复地以防止一哄而上、过度投资等为名保护大企业,出台政策,限制中小企业发展。中国出不了特斯拉,因为汽车行业仍然需要市场准入。政府按照传统大企业的条件设置门槛,不是传统汽车行业,要想进入汽车产业难度非常大。新的进入者,比如原来互联网企业进入电动车行业时,对电动车有新的定义,不愿意采取底特律的生产方式。但产业政策不允许,目前还在胶着之中,没有解决。

  现在,中央已经提出,要把竞争政策放在基础地位,但有的政府部门还在研究如何制定产业政策,而不是反思产业政策,实现产业政策的转型。

  我认为,我们的讨论很有价值,建议学术单位静下心把中国将近30年的产业政策实践认真做一次梳理,从理论上得出分析结果,为下一步中国到底应该在哪些方面发挥产业政策,哪些方面应该发挥竞争政策的作用,提供更有说服力的方案,有利于政府政策的转型。

  3

  拉娜·福鲁哈尔:特朗普寻觅美国特色的产业政

  在美国,产业政策是一个禁忌话题。它让人联想起的画面是苏联式的计划经济,或者政府指定的企业赢家和输家,这类做法传统上会引起美国保守派以及许多自由派人士的恐惧。

  这种情况或许正在发生改变,因为一群实业首席执行官们——如陶氏化学(Dow Chemical)的利伟诚(Andrew Liveris)、IBM的罗睿兰(Ginni Rometty)以及通用电气(GE)的杰夫•伊梅尔特(Jeff Immelt)——正在鼓励特朗普政府制定一项现代化的政策,系统化地覆盖教育者、就业创造者、监管者、消费者和工作者。通过与美国商务部长威尔伯•罗斯(Wilbur Ross)合作,这些首席执行官们正在很多事情上出谋划策——从如何重塑教育以培养21世纪的劳动力,到哪些规定应被推翻以释放“动物精神”。

  利伟诚表示,目标是深远的:把美国经济从主要基于消费和较低廉价格,转向更接近德国的模式:拥有更多职业培训计划,更多高技能、高收入的工人,生产更多高档出口产品。

  “自由市场和较低廉价格的代价从未被真正向美国人民说明,”利伟诚说。他指出,在美国自2008年以来流失的所有工作岗位中,20%是技术性岗位。他说,让这些工作回归美国的唯一方式,是开始更像其他大型经济体那样行事,让政府与私营部门更加紧密地合作。

  对于一个拥有很多支持自由放任政策的内阁成员的共和党总统而言,这样做似乎背道而驰。然而,具有讽刺意味的是,特朗普的偶像——罗纳德•里根(Ronald Reagan)——上世纪80年代曾试图出台产业政策,以回应在他眼里美国在一个更加全球化的世界中竞争力下滑。里根批准了一项被称为“苏格拉底项目”(Project Socrates)的倡议,研究补贴、政府研发信贷、非关税壁垒以及政府机构收集的产业情报如何帮助其他国家在战略行业获得市场份额,以便在美国实施一些相同的战略。

  里根的继任者乔治•HW•布什(George HW Bush)否决了这一倡议,相比里根,老布什是一名更加信奉自由放任的全球主义者。但这件事表明,即使最富盛名的美国保守派都曾对政府操纵经济持开放态度。

  利伟诚表示,特朗普政府在放松管制和教育改革方面看似漫不经心的努力,加上给予制造业“美国优先”激励措施的大量言论,正在罗斯的领导下越来越接近一套像样的战略。到目前为止,特朗普政府的主要精力集中在放宽监管本身,声称奥巴马政府时期通过的最大600项法规已至少让美国企业损失了7430亿美元。

  虽然零打碎敲地废止这些法规可能会节省企业的资金,但这样做不太可能改变根本的增长格局。与更大的区域经济发展战略配合的选择性放宽监管可能是另外一回事。例如,推翻美国国家环境保护局(EPA)的规定,为增加墨西哥湾地区的炼油产能打开绿灯,可以作为第一步,向锈带制造商输送更多国产能源,让这些制造商雇用在联邦政府资助的社区大学(教学大纲由当地企业参与决定)受过先进制造培训的工人。

  无论你是否相信这一幕会出现,它都充满了讽刺意味。首先,这其中大部分都是直接照搬奥巴马政府的策略。巴拉克•奥巴马(Barack Obama)总统的国家经济委员会(National Economic Council)主席吉恩•斯珀林(Gene Sperling),多年来一直在推动区域经济一体化和劳动力再培训(只是缺少废除环保法规)。

  此外,从消费到产业经济的转变,会引发有关反垄断法和垄断势力的质疑。如果你认为衡量对公众是否有益的不再仅仅是更低廉的价格,那么,陶氏化学和通用电气(更不用说大型科技集团)等公司可能要等着被分拆,因为研究表明,大型企业可能抑制竞争,减少消费者的选择——即便它们降低价格。

  利伟诚不出所料地表示,你需要大公司的规模来进行必要的创新,以使美国保持在经济食物链的顶端。他或许说得没错,部分原因是特朗普政府正在减少资助曾经支撑此类基础研究的美国国家卫生研究院(National Institutes of Health)及其他公共机构,而太多商界人士对此一直保持沉默。

  整个话题是一个引人入胜的混合体,充满了矛盾和可能性,从一个方面折射出特朗普政府及其目标的特点。“对这位总统来说,唯一重要的事就是在美国创造就业,”利伟诚说,“这是他每天早上醒来就思考的问题。”不必奇怪。特朗普迫切需要真正的经济增长,不仅确保共和党在2018年保住国会多数党地位,还要确保他获得连任。一位商人总统试图通过政府主导的产业政策来实现这一目标——这种构想只是我们已经习惯从特朗普政府看到的种种矛盾的又一例。

  

来源:综合来源:比较、FT中文网 [关闭] [收藏] [打印]

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