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经济改革

陈清泰:以产业政策为名的无规制干预 割裂了市场 破坏了市场秩序

作者:陈清泰  时间:2017-05-19

 

  去年开始关于产业政策的大讨论非常有价值,刚才吴敬琏老师讲讨论走到死胡同,成了“要和不要”的问题。但从另外一个侧面看,这个问题引起的一些大讨论需要重新评估,需要反思既往产业政策做的怎样,下一步应该怎么做,这对中国来说特别重要。

  过去20多年来,我一直关注产业政策,在若干年的时间,又在参与产业政策的制定和实施,这里从观察的角度讲点自己的看法。

  中国产业政策引进的背景

  吴敬琏老师刚才讲,产业政策在1987年引进以后,中国政府几乎没有“打壳”就完全接受,而且放在了经济政策的中心位置。这有三方面的原因,一是因为中国当时处在计划经济体制下,即使到90年代,仍受国家控制的工业,按照计划的方式占70%,国有企业在当时所占比例大约为70%,民营经济处在边缘地位。而到底民营经济能不能发展,发展了是不是走资本主义道路,这个问题还没有完全解决。那时,价税财改革还没有启动。这时,产业政策作为政府管理产业和管理企业的一种形式,可以和当时的计划经济、计划思维、计划经济的管理方式很好地对接,基本不会触动政府主导生产要素配置的全部,也不会动摇政府主导经济增长的地位。因此,国家计划管理退坡,由产业政策接手,这成为当时政府的一个可行选择。因此,中国的产业政策有很强的中国特色。

  另外一个背景是,进入20世纪90年代,中国经济发展进入追赶期,重复发达国家已经走过的过程。大力发展基础产业、基础设施,这些与国土资源规划有密切的关系。当时,政府有一定的信息优势,未来一段时间内的社会需求是可以预测的。政府以产业政策为抓手推动追赶期的经济增长,依托国有企业进行大规模投资,使中国在较短的时间内走过了经济发展追赶期。这个阶段,产业政策对中国来说,产生了正面作用。

  接受产业政策的第三个背景,是当时重要领域当中的主要市场主体是国有企业和国有银行。政府既是所有者,同时又承担着管理企业和银行的责任。在这时,政府和企业都认为和过去刚性特别强的计划经济相比,产业政策是一种进步。因为和原来的计划管理相比有进步,不仅政府愿意接受产业政策,当时的企业和银行也愿意接受。

  由于这三个条件,政府按照当时自己的理解,为我所用地接受了产业政策。所以,中国的产业政策和其他国家或地区的产业政策有很大差别。当时引进产业政策之后,相对弱化了政府对企业的直接干预,一定程度上增强了企业的活力。同时,结合20世纪90年代抓大放小、减员增效、政策性破产等措施,产业结构在90年代中后期得到一轮改善。在这个阶段,我认为产业政策还是起到了正面效应。

  中国产业政策的特点

  中国的产业政策和其他国家的不一样,有自己的特点。我简单归纳了一下,在横向和纵向产业政策中,在一定时期与场合,确实发挥了正面效应。比如在20世纪90年代或者之后的一段时间,产业政策为产业发展创造里了 一些基础条件,产生了好的效果,包括基础设施建设、知识产权保护、研发,都起到正面效应。另外,中国在一段时间实施了16个重大专项,之后又加了三个重大专项。这些重大专项也是产业政策非常重要的一次实践。

  这些重大专项,我参加了两个。我认为,它们首先体现了国家的重大需求,都有后发追赶的性质。其次,政府有一定的信息判断力,也并不直接进入市场。再次是从长远看,重大专项有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业。最后,这些产业想“翻身”,投资规模巨大,短期之内难以有效益,市场投资者近期没有投资欲望。这时候,政府采取较大的力度支持发展,对产业升级有促进作用。这是我们实施纵向产业政策当中一些比较好的案例,尽管在实施当中也有很大的争论。

  中国的产业政策很长时间继承了计划经济的管理理念和管理方式,形成了中国式的强干预产业政策,较大程度上保留了政府对资源的配置。进入新世纪,追赶期逐渐过去,市场化程度逐渐提高,强干预型产业政策的弊端越来越明显。

  强干预政策主要有三个工具:一是政府直接差异化地配置资源。比如土地和矿产资源,给谁不给谁,完全是政府直接选择,这是不平等条件下的选择。二是在市场准入上实施选择性的限制性审批,对各个地方而言是不平等的。哪一个地方政府的话语权更强,项目可能会比较顺利地获得审批。另外,企业中也存在不平等,国有企业可能更容易获得审批。三是政府认定新兴产业和战略性产业,由政府来统筹规划系统布局,而且还明确发展时序,在哪一个时间到什么节点同时调动财政税收金融的力量促其发展。在实施过程中,政府绕过竞争的筛选,自己来认定依托企业,自己来确定产业聚集地。与此同时,以防止一哄而起,防止盲目投资,避免恶性竞争,提高产业集中度为名,把大量新进入者挡在门外。

  在政府的强干预下,由于市场导向的作用被政府替代,投资的盲目性和被误导的风险在上升。我认为,现在产能之所以过剩到超常规的程度,可能与此有关系。在这种干预下,由于新进入者被拒,竞争不足,削弱了企业的创新动力;由于可以吃“偏饭”,扭曲了生产成本;由于补贴过度,使企业产生了惰性和依赖;由于审批有很大的随意性,也造成了腐败。

  中国产业政策还肩负着培育大型企业的责任,政府一直在主导经济增长,需要有抓手,因此往往把企业作为政府行政管理的工具。企业太分散,政府不好管理,所以需要大企业。产业政策就持续保持“规模崇拜”、规模导向,比如坚持“有保有压”、“扶优扶强”。“有保有压”指的是“保”国有企业和大企业,“压”指的是非公企业和小企业。“做大做强”,谁是主体?政府是主体。为了“做大做强”,一方面通过市场准入限制,一方面设立和保持行政垄断。通过“拉郎配”等措施,由政府做大做强,由政府来培育实力雄厚的、具有强大竞争力的大型企业和企业集团,使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。

  大企业并非都不好,问题在于,具有强大竞争力的大型企业和企业集团,到底是市场竞争的结果还是政府通过产业政策必须实现的目标?到底是由企业竞争力造就企业规模,还是以企业规模来提升企业竞争力?在这些问题上,我认为都搞错了。

  由于受到体制局限,产业政策被赋予特殊功能,这也是其他国家所没有的。政府既是国有企业的管理者,又是产业政策的制定者和实施者。另外,国有实体企业和国有金融、国有银行保持着关联关系,这使得产业政策不可能公平地对待各种市场主体,政府不可能保持市场中立,产业政策显性或隐性地都有保障公有制为主体、国有经济为主导、做大做强国有企业的功能。产业政策成为保持垄断、保持企业所有制、阻碍市场准入的工具,比如2006年政府部门明确宣誓,国有企业要在七大产业保持绝对控制,九个产业保持较强控制,而国务院出台两个促进民营企业发展的36条,仍然没有打破“玻璃门”和“旋转门”。实际上,产业政策被赋予了一种特殊功能——保留旧体制。

  国家有产业政策,地方也用产业政策的名义作为推进地方发展的工具。一方面通过市场壁垒,以廉价土地超规模地减税让利措施来支持特定企业与本地企业。另一方面实施投资换市场政策,吸引外来企业投资。地方还有种种形式来阻止本地企业被外地企业并购,阻止本地企业对外地投资。类似的壁垒不仅中小城市有,北京、上海这样的大城市也有。这些以产业政为名而实施的无规制、无边界的干预割裂了市场,破坏了市场秩序。

  在我看来,我们的产业政策并没有严格的规范,它已经成为政府以行政力量干预产业和企业的各种政策措施的总和,而且是强干预型的,没有明确的定义和边界,目标有时甚至会超过经济路线。

  如果对产业政策做总体评估,我的基本看法是,在经济发展的追赶期,现在的产业政策有失有得,得大于失。在进入创新发展阶段,现在的产业政策有得有失,可能失大于得。当前经济向创新驱动转型时,现行产业政策的负面效应已经非常明显。比如,中国电动汽车的发展,政府反反复复地以防止一哄而上、过度投资等为名保护大企业,出台政策,限制中小企业发展。中国出不了特斯拉,因为汽车行业仍然需要市场准入。政府按照传统大企业的条件设置门槛,不是传统汽车行业,要想进入汽车产业难度非常大。新的进入者,比如原来互联网企业进入电动车行业时,对电动车有新的定义,不愿意采取底特律的生产方式。但产业政策不允许,目前还在胶着之中,没有解决。

  现在,中央已经提出,要把竞争政策放在基础地位,但有的政府部门还在研究如何制定产业政策,而不是反思产业政策,实现产业政策的转型。

  我认为,我们的讨论很有价值,建议学术单位静下心把中国将近30年的产业政策实践认真做一次梳理,从理论上得出分析结果,为下一步中国到底应该在哪些方面发挥产业政策,哪些方面应该发挥竞争政策的作用,提供更有说服力的方案,有利于政府政策的转型。

  陈清泰 全国政协常委、经济委员会副主任

  拓展阅读

  《张文魁:讨论产业政策需要正本清源和理论反思》

  张文魁,国务院发展研究中心企业研究所副所长,研究员

  讨论产业政策,首先要对产业政策作一个大致界定,因为不光在国内,在国外也一样,大家说这个同样的词但有时指的是不一样的事。产业政策这个词的起源,大家基本上认为在日本,这套政策最典型的也在日本,所以应该考察一下日本的这个词汇是指什么。

  小宫隆太郎在八十年代主编的《日本的产业政策》一书,也许你不同意书中的一些分析和判断,但说这本书是日本最早、最系统介绍和剖析产业政策的书,应该没有问题,所以这本书里的材料和分析是原汁原味的。这本书说得很清楚,就是日本在20世纪70年代以前并没有产业政策这个词,20世纪40年代末50年代初开始,基本上用“产业合理化”这个词,70年代特别是石油危机后大量使用“产业结构高度化”这个词。到1975年左右,日本学界开始用“产业政策”一词,来概括20世纪50-70年代通产省推出的发展工业的政策。从日本的实际情况来看,所谓的产业政策大致涵盖了4个方面。第一是产业结构政策,一个时期重点发展哪些产业,特别是把哪些产业作为支柱产业进行发展。第二是产业组织政策,就是一个产业内重点扶持几个企业做龙头。第三是产业布局政策,把哪些产业摆在什么地区为好。第四是产业技术政策,就是某些产业重点发展哪些技术和工艺。其中第三和第四,也有的学者认为不是独立的政策。因此从日本的实际情况来看,产业政策主要是指产业结构政策和产业组织政策,当然这两项内容常常交织在一起,并不是总是完全分开的,譬如说扶持汽车工业作为支柱产业,并选择丰田、日产等两三个企业作为重点企业进行支持。日本产业政策的实施手段大概有如下几种:通过政策性银行,主要是日本开发银行和日本输入出银行,并劝导商业银行,给予大量的信贷资金支持;加速折旧以实行快速的设备更新,以及一些税收优惠政策;外汇使用优先,鼓励大量进口设备、成套技术等;关税贸易方面的政策,设置一定的关税保护期和贸易配额等。显然,日本的产业政策是政府的策略性和选择性的扶持政策。所谓选择性,是指在一定时期内重点扶持一些特定产业和企业。所谓策略性,是指扶持特定产业和特定企业,有一定的理论基础和政府意志,理论基础如筱原三代平等经济学家认为,需要扶持那些收入需求弹性高和生产率上升快的产业,需要扶持少数企业以充分利用规模经济性和防止过度竞争,等等;政府意志就是通过审议会等机构调查、研究后由政府经过一些官产学互动程序,制定法律或者发布政令。由于带有策略性和选择性,产业政策在扶持一些产业和企业的时候,就直接或间接抑制了其他产业和企业。

  为什么说即使在国外,不同的人使用产业政策这个词有时也说的不是同一个事呢?从20世纪八九十年代以来,美国、欧洲的经济学界对产业政策的内容作一些重要拓展,这方面影响比较大的学者有阿吉翁(P.Aghion)、罗德里克(D.Rodric)、赫尔普曼(E.Helpman)等新增长理论和新贸易理论的代表人物,好像他们比较普遍地把产业政策分为横向和纵向的产业政策、功能性和选择性的产业政策。但从实际内容来看,横向的、功能性的产业政策,更像是竞争性政策、反垄断政策、创新促进政策,等等。不管怎么样,他们比较注重微观政策对经济增长和贸易的影响,可能因为他们不是那种标准的宏观经济学家,与其说他们强调产业政策的作用,还不如说他们强调经济增长更取决于微观政策(或者说结构性政策、结构性改革)而不是宏观政策(或者说总量政策)。

  通过上述梳理再来看中国的产业政策,就比较清楚了。在当前中国的政策体系中,有这样一种标准的表述:宏观政策要稳,产业政策要准,微观政策要活,改革政策要实,社会政策要托底。显然,“准”的产业政策与“活”的政策是分开的,意味着产业政策可能是指选择性扶持政策。

  讲这些东西,实际是要对产业政策正本清源,把产业政策的来龙去脉和分类都要理清楚,才能站在前人的肩膀上继续向上,这样每次讨论都可以有长进,不能讨论以后就忘记了,过了几年再讨论同样的问题,那就没意义了。学术界讨论、争论的目的到底是什么?我认为总得有些学术目的把,所以讨论产业政策需要的不是热闹而是冷静。学术界应该注意到,20世纪五六十年代日本通产省推行产业合理化等产业政策时,是有理论依据的,如支柱产业双标准理论、过当竞争理论、动态比较费用理论等等,90年代以来的产业组织研究的理论性就更强了。现在国外经济学家中最推崇产业政策(包括选择性产业政策)的两个人物,罗德里克教授和豪斯曼(R.Hausman)教授,也有一套广为流传的理论,就是强调适用性信息的外部性和协调的外部性,他们称之为作为自我发现的发展理论,这套理论以一些雄辩的事实来争辩:拉美一些国家的宏观政策都比较有效,譬如抑制了通胀、稳定了汇率、消除了财政赤字,总量管理都做得不错,甚至也广泛推行了私有化,但为什么经济不增长?从而推论,选择性、扶持性的产业政策是不可或缺的。而前沿距离理论也谨慎地认为,追赶型经济体有必要实行一些选择性、扶持性产业政策。这些研究成果,连带相关的典型事实证据,尽管相互之间并不一致,但都很有影响。我觉得,学术界有责任通过冷静的研究和讨论,来回答这些理论的内在紧张到底是什么,这些理论到底是否经住了历史考验和实践检验,在此基础上进而为未来的政策改进提出方向。我认为,现在比上世纪80年代小宫龙太郎编写《日本的产业政策》的那个时候更有条件来分析和判断,特别是中国有这么丰富的多层级的实践经验和教训,可以提供很强的研究实感,这种实感对于获得正确的判断有时是非常重要的。

  无疑,一个国家究竟应不应该制订实施选择性的产业政策,最终还是要考虑其效果。不但中国的经验教训对于系统评估产业政策效果非常有用,而且日本的产业政策经过时间的沉淀之后,其真实效果可以比上世纪80年代看得更清楚了。美国著名的战略学家波特(M.Porter)在世纪之交的时候,与他的日本合作者就对日本产业政策进行过很有价值的分析,出版了《日本还有竞争力吗》这本书,对日本的20个行业进行了分析,其总体结论是日本的产业政策并没有提升相关产业的国际竞争力,反而是没有实施产业政策的许多行业,却有明显的国际竞争力。不过,我看这本书回避了日本的钢铁、造船这两个行业,而这两个行业都曾是日本实施产业政策的重点行业。从全球范围来看,日本的钢铁和造船行业还是有竞争力的,所以我不确定作者是有意还是无意漏掉了这两个行业。有意思的是,这本书的结论倒与波特的一贯思想不太一致,波特最著名的研究是产业集群理论和钻石理论,他的研究发现政府在促进产业集群的发展中可以发挥积极作用,我个人也比较接受他在这方面的看法,因为我发现,英国工业革命时,十八九世纪的很多产业也是以集群的形式发展起来的,那时候的产业集群可以自然形成,但现在的许多情况表明,政府适当发挥作用再加上市场力量,对形成集群更有好处,当然这并不一定是选择性产业政策,除了选择性产业政策之外,政府还可以做很多有益的工作,譬如说以很快的速度来完成最基本的基础设施建设,并对基础设施作一些更有利于提高便利性的设计,增加一些软性的基础设施,及时帮助企业解决一些具体困难,还有提高监管的可预期性和透明度,这些对招商引资都很有吸引力。这些做法,与现在正在受到关注的商业生态理论的研究结果也比较吻合。

  考察选择性产业政策的效果,不应该漏掉韩国,韩国在产业政策方面曾是日本的忠实学生。美国经济学家艾肯格林(B.Eichengreen)和他的合作者在《从奇迹到成熟:韩国的经济转型》这本书中,比较详细地介绍了其他研究者对韩国产业政策的结论,这些研究者对韩国产业政策的效果存在重大分歧,譬如说,有的研究显示,即使没有产业政策,韩国的钢铁、汽车工业经过一段时间也会有较好发展、也会获得较好的国际竞争力。看了这些研究,会觉得很有趣:同样的事情过去很久了,还会有不同的评价。所以,这就涉及到经济领域的研究方法了,如果是纯粹的象牙塔理论研究,可以不理会对事实的分析和对政策的评估,但对经济政策的研究肯定不能这样,正如罗德里克所言:凡是没有得到案例分析验证的跨国回归分析结果都是值得怀疑的,凡事案例分析结果与跨国回归分析的结果有矛盾,也需要认真地检查。这种做学问的方法非常好,特别是作为政策研究,需要这样的交叉验证的方法。

  除了交叉验证之外,对产业政策的理论基础进行深刻反思和反省十分必要。吴敬琏老师特别强调产业政策讨论要高度关注过去十多二十年经济学领域新的研究成果,就非常中肯。产业政策对于政府来说仍然具有很强的吸引力。即使不考虑政策官员趁机增加资源分配权和借机设租的可能性,我想至少还有两个原因使得产业政策具有吸引力:一是国家之间以及地区之间存在经济发展的竞争和比赛,如果政府能够通过产业政策使力,那是再好不过了,这一点恰恰是主流经济学理论所忽视的,好像只有谢林(T.Schelling)和赫舒拉发(J.Hirshleifer)等少数博弈论学者关注政府间的竞争和比赛;二是选择性产业政策旧的理论依据没有消蚀,新的理论依据又在建立,如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨(J.Stiglitz)以他的信息不完备理论来争辩选择性产业政策的必要性。因此,学者们有一项重要的工作,就是要结合对现实世界的观察和剖析,对选择性产业政策的理论基础进行深入、系统的反思和反省,而过去二十年经济学的一些新进展,包括一些尚未纳入主流体系的新进展,对于这个反思和反省是十分有用的。我认为张维迎教授在这方面的思考是深刻的,他有针对性地指出了新古典经济学和至今仍然时兴的信息经济学的许多局限,而产业政策理论正是建立在这些体系中。选择性产业政策理论中的支柱产业理论,如果利用前沿距离理论来重新审视,就可以发现,当前沿距离大为缩短的时候,支柱产业的“双标准”理论就不成立了。另外一个是规模经济理论,主流经济学实际上隐含了一个假设,即每一个企业都有完全一样的成本曲线,在成本曲线都一样的情况下,谁的规模大,谁的成本就低,所以肯定要支持规模大的企业,这根本就不符合事实,用现在的异质性企业贸易理论来审视,规模经济理论当然立不住。还有过度竞争理论,这种理论暗含的假设就是企业之间最重要的竞争是价格竞争,过度的价格竞争到最后谁都没有利润,而现在的竞争理论认为最重要的竞争不是价格竞争而是创新竞争,并且消除退出惰性比设置进入限制更加重要。即使是罗德里克等人一直强调的适用性信息的外部性和协调的外部性问题,从中国的经验来看都不是问题,中国大量发生的事实可以证伪这种理论,实际上行为经济学也不认为人的行为是建立在那种精打细算的基础上。

  还想强调一点,对产业政策理论和相关政策效果,乃至对其他经济理论和有关政策,通过交叉验证等方法来评判和评估,并进行深入的理论反思和反省,即使再谨慎、再严密,也无法逃避一些模糊判断和理念取向。哈佛大学罗宾逊教授(J.Robinson)一段话很有意味:产业政策从理论上来说是可行的,从实际来看有成功的例子也有失败的例子,成功还是失败主要是政治因素。很多推崇选择性产业政策的学者,也强调政府公正廉洁、科学决策、从善如流的重要性,罗德里克就说过“我坚信政府可以干好事”这样的话。显然,这背后有模糊判断和理念取向:如果你判断和坚信一个国家或一个地方政府满足上述那些条件,那就赞同他们实施选择性产业政策吧,如果相反,那就别赞同吧。

  总之,希望今天通过讨论,使得无论在政策研究还是理论研究方面都能往前迈一步。

  

来源:中国比较经济学研究会 [关闭] [收藏] [打印]

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