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经济改革

中改院:把服务业主导作为“十三五”约束性目标

作者:中国(海南)改革发展研究院  时间:2015-06-12

 

  加快形成服务业主导的经济结构,是工业转型升级的客观要求,是城镇化转型升级的客观要求,是13亿人消费结构转型升级的客观要求,是内外发展环境深刻复杂变化背景下的现实性、战略性和主动性选择。

  “十三五”时期是我国经济转型升级的最后“窗口期”。面对国际国内发展环境和条件的深刻变化,转型与改革的时间空间约束全面增强。在这个特定背景下,在经济转型上“明大势、看大局”,重在适应服务型消费全面快速增长的客观趋势,加快形成服务业主导的经济结构。为此,就“十三五”规划制定提出如下建议:

  一、把握“十三五”服务业主导经济转型升级的大趋势

  总的判断是:加快形成服务业主导的经济结构,是工业转型升级的客观要求,是城镇化转型升级的客观要求,是13亿人消费结构转型升级的客观要求,是内外发展环境深刻复杂变化背景下的现实性、战略性和主动性选择。

  1、工业转型升级对生产性服务业的依赖性全面增强。“十三五”是我国从“中国制造”走向“中国智造”的关键时期。从国际经验看,制造业的转型升级离不开研发、物流、销售、信息等生产性服务业的快速发展。当前我国生产性服务业占GDP比重只有15%左右;相比之下,作为先进制造业强国,德国生产性服务业占GDP比重在45%~50%。到2020年要初步完成从工业2.0向3.0的升级,并奠定工业4.0的重要基础,关键在于走出一条以生产性服务业带动制造业高端化的新路子。

  2、人口城镇化对生活性服务业的依赖性全面增强。2013年我国人口城镇化率仅为36%,而2012年世界人口城镇化率已达到52%左右,我国加快人口城镇化进程还有很大空间,预计到2020年将达到50%左右。“十三五”从规模城镇化走向人口城镇化,意味着有近4亿农业转移人口进城,这将带来巨大的教育、医疗、文化等发展型消费需求,也将为生活性服务业释放巨大的市场空间。

  3、尽快形成服务型消费拉动经济结构转型升级的新格局。当前,我国消费结构正在从物质型消费向服务型消费升级。目前,城镇居民服务型消费比重已接近40%,预计到2020年服务型消费占比可能提高到45%,一些发达地区甚至可能达到50%~60%。消费结构升级带来巨大的消费需求。预计消费规模有可能从2013年的30万亿元提高到2020年的45~50万亿元。消费需求的释放将为我国应对经济下行压力提供重要支撑。这就需要加快消费驱动的经济转型,以消费引领创新、以创新引领供给,在扭转投资消费失衡格局的同时,为服务业主导的经济转型提供内生动力。

  二、把2020形成服务业主导的经济结构作为“十三五”规划约束性目标

  总的判断是:“十三五”基本实现由工业主导向服务业主导的转型牵动影响改革发展全局,不仅是保持7%左右经济增速的重要前提,也是形成质量效率型经济增长方式的决定性因素。

  4、服务业主导牵动影响转型升级全局。一是近几年,我国服务业每增长一个百分点,带动GDP增长约0.4个百分点。如果“十三五”服务业年均增长10%,可以带动4个百分点的经济增长,为中速增长奠定重要基础;二是目前服务业每增长1个百分点能吸纳约100万个新增就业,如果服务业年均增长10%,未来5年每年将吸纳新增就业1000万人左右,成为吸引就业的主要渠道,并为创新创业开辟巨大的市场空间;三是如果2020年服务业占比达到55%,能源消耗量将下降14%左右,二氧化硫将减排18%左右,将有效地摆脱重化工业的路径依赖,为形成绿色发展新常态创造有利条件。

  5、“十三五”有条件形成服务业主导的新格局。一是服务业进入快速发展时期,2001-2013年我国服务业年均实际增长10.6%,2015年第一季度我国服务业占比首次超过50%,成为结构转型升级的历史性标志;二是服务业的投资空间巨大,教育、医疗等服务需求远没有得到满足,到2020年总体实现基本公共服务均等化,至少需要新增数10万亿元的投资;三是我国工业部门80%以上是制造业,属于高度市场化部门,而服务业50%以上仍被行政力量垄断,一旦加快服务业市场开放,将释放巨大的增长潜能。

  6、明确服务业主导经济结构的基本目标。建议把服务业占比到2020年达到55%作为“十三五”经济结构调整的约束性指标,争取生产性服务业占GDP比重从15%提高到30%~40%;实现服务业两位数的增长,服务业规模从2014年30.7万亿元扩大到2020年48~53万亿元。

  三、加快服务业市场开放

  总的判断是:我国服务业发展不缺市场需求、不缺资金,关键在于市场开放,重点在于激活社会资本。“十三五”能否在经济转型升级上取得决定性成果,调动全社会的力量把服务业“蛋糕”做大,主要取决于服务业市场的开放进程。

  7、服务业市场开放既是经济结构调整的关键,又是市场化改革的战略重点。改革开放37年来,工业部门绝大多数领域的市场已经高度开放,但服务业领域市场开放严重不足,服务业难以利用国内社会资本和外资做大“蛋糕”。“十三五”深化市场化改革,让市场在资源配置中发挥决定性作用,重中之重是让市场在服务业领域发挥决定性作用。

  8、着力破除服务业领域垄断。服务业领域全面实施企业投资的负面清单管理,各类资本平等进入负面清单之外的服务行业和领域。研发、物流、销售、信息等生产性服务业对社会资本全面开放,在以电力、电信、石油、民航、邮政等为重点的垄断行业,进一步破除各种形式的行政垄断;垄断行业的自然垄断环节吸纳社会资本广泛参与,健全城市公用事业特许经营制度,积极引导社会资本参与;加快以教育、医疗、健康、养老等为重点的生活性服务业市场对社会资本的全面开放。将反行政垄断纳入《反垄断法》,对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务等领域的行政垄断行为进行界定,清理不合理的行政法规。

  9、放开服务业领域市场价格。修订《政府定价目录》,明确界定竞争性领域的服务业。凡竞争性领域的服务业,政府原则上不进行价格限制,全面放开价格管制。区分垄断与非垄断行业,建立不同的价格形成机制。对自然垄断环节的服务业,仍实行政府定价;对竞争性环节的服务业,政府全面放开价格控制,引入竞争机制,实行企业自主定价,推动服务企业在竞争中形成价格。区分基本公共服务与非基本公共服务,对其实行不同的定价机制。在“保基本”的前提下,非基本公共服务价格主要由市场决定;政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节;对基本公共服务领域,政府仍保留定价权,以保障公益性。

  10、加快服务业领域投资便利化改革。负面清单管理的成效应当落实到中小企业在服务业领域的投资便利化上。除国有资本投资需要项目备案之外,对社会资本投资不再审批,不再实施项目备案。在全面实施“三证合一”,推行“一证一号”的基础上,借鉴发达国家经验,尽快实施企业自主登记制度。

  11、依托“互联网+”,加快形成服务业创新创业的制度环境。扩大国家中小企业发展基金规模,支持和鼓励更多的地方政府设立中小企业发展基金,引导地方政府、创业投资机构及其他社会资金支持初创期的中小企业和微型企业发展。搭建中小企业创新创业的制度平台。鼓励科技人员以技术入股,支持中小企业实行职工持股。建立中小企业公共信息平台,鼓励中小企业通过资源整合、资产重组,形成产业联盟。推动传统大企业向创新型企业转型,把做强生产性服务业作为深化国企改革、发展混合所有制的重要任务,培育一批高端生产性服务业企业集团。加快知识产权法院的试点和普及,实现知识产权民事、行政、刑事案件“三审合一”,抓紧研究出台《知识产权法》。

  12、加快服务业发展的政策调整。调整服务业与工业用地政策,对列入国家鼓励类的服务业在供地安排上给予倾斜,采取过渡式的办法逐步缩小服务业与工业用地价格差距,最终实现工业与服务业“同地同价”。抓紧落实国家关于服务业发展的价格政策,在全国范围内加快推进工商业水电气“同网同价”,服务业与工业平等使用水电气等资源要素。把实现服务业体制内外人才政策平等作为实施国家创新驱动战略的重要举措,实现服务业体制内外人才政策平等。改变各类科研课题集中在体制内科研院所、知名高校以及科研与实际脱节的状况,新增各类科研课题向社会科研机构倾斜,向一线科研人员倾斜,鼓励和支持事业单位人才到社会科研机构就业创业。

  四、以“一带一路”为总抓手加快服务贸易强国进程

  总的判断是:我国是服务贸易大国,但还不是服务贸易强国。在全球经济格局深刻变化和“一带一路”开放战略深度实施的大背景下,从服务贸易大国走向服务贸易强国,成为我国“十三五”形成开放型经济新格局的战略选择。

  13、我国正处于从服务贸易大国向服务贸易强国转型的关键时期。2014年,我国服务贸易规模超过6000亿美元,成为全球第三大服务贸易国,但“大而不强”的特点突出。2014年我国服务贸易占外贸总额比重为12.3%,远低于2013年全球平均19.6%、美国22.1%和印度26.5%的水平。建议把提高服务贸易占比作为“十三五”对外开放的重大任务,争取到2020年,服务贸易总额超过1万亿美元,服务贸易占外贸总额比重提高到20%。

  14、以服务贸易为重点形成自由贸易新格局。把发展服务贸易、特别是跨境金融服务,作为四个国内自贸区转型升级的重点,全面实施负面清单管理制度和外商投资准入前国民待遇,打造服务业市场对外开放的实验窗口。加快同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区,形成自由贸易区网络,拓展与这些国家在金融、信息、物流业等服务领域的开放合作。扩大双边和区域服务贸易协定,打破一些国家对我国服务贸易的壁垒,争取“十三五”率先在新兴经济体、欧洲等国家和地区取得突破。

  15、加快发展服务外包,助推服务业企业“走出去”。扩大服务外包示范城市范围,培育若干个具有特定服务区域和特色领域供应链整合能力的示范城市。重点发展软件和信息技术、研发、设计、互联网、医疗、教育、健康护理、文化创意、交通物流等领域服务外包。尽快改革服务业企业“走出去”的审批制度,构建包括金融服务体系在内的服务业企业“走出去”的服务平台。争取国际服务贸易规则制定的主导权,以更加主动的态度推进双边、多边、区域等层面的服务贸易谈判。在推进APEC、G20等多边贸易谈判上发挥引领作用,在中美投资和贸易谈判、中欧投资协定谈判等方面实现重要突破。

  五、以结构性改革破解服务业发展的结构性矛盾

  总的判断是:我国改革开放以来所形成的一整套政策与体制安排,带有激励工业发展、抑制服务业发展的突出特征,走向服务业主导的经济转型升级面临着结构性矛盾的重大挑战。加快推进财政、税收、金融、教育等结构性改革,成为走向服务业主导的重大任务。

  16、改革中央地方财税关系,改变地方政府对重化工业的过度依赖。合理界定中央地方职责分工,实现各级政府支出责任与财力相匹配。以形成有效的地方治理为目标改革中央地方财税关系,探索通过消费税、房地产税、资源税等改革赋予地方政府稳定税源,形成健全的地方税体系,由此实质性改变竞争性地方政府模式,使地方政府摆脱对重化工业的过度依赖。

  17、形成有利于服务业发展的税制结构。继续推进有增有减的结构性减税,进一步加大对现代服务业、新兴产业、中小微型企业、创业创新的减税力度,争取“十三五”时期每年结构性减税达到万亿元。争取2015年完成服务业的“营改增”改革,形成服务业与工业公平税负的税制结构。改革企业所得税,试点将企业公益性支出全部纳入抵扣范围。

  18、形成有利于服务业发展的金融结构。大力发展城市社区银行等中小银行,构建为中小微企业和创业创新服务的银行体系。扩大财政支持的中小企业贷款担保基金,建立中小微企业贷款风险补偿和融资性担保风险补偿机制,帮助中小企业降低融资成本。加快互联网金融等新业态发展,鼓励和支持互联网金融机构利用大数据、云计算等提高运营效率,降低企业融资成本,创新产品和服务。进一步改革完善资本市场,加大利用资本市场为创新型企业融资的力度。

  19、以发展职业教育为重点加快调整教育结构。“十三五”把发展现代职业教育放到更加突出的位置,实质性降低社会资本进入中等职业与高等职业教育领域的门槛;简化设立职业教育学院的审批,在土地使用、财政支持、政府购买公共服务、人才培训等方面给予民办职业教育机构和公办机构同等的地位和待遇。鼓励职业学校与合作企业通过学徒制、委托培养、购买合同等多种方式深入合作,对企业举办职业教育和培训的投入部分给予税收抵扣。加快专业与产业对接、课程内容与职业标准对接、教学过程与生产过程对接、学历证书与职业资格证书对接、职业教育与终身学习对接;探索把高等学校分成综合型大学、研究型大学、技术应用型大学,加快推动一批高校转型为技术应用型高校,选择一批高等职业学校升级为技术应用型大学,不断提高技术应用型大学在校生占比。

  六、以政府购买服务为重点加快公共服务业市场开放

  总的判断是:随着全社会公共产品需求全面快速增长,以政府机构和事业机构为主的传统公共服务体制难以为继。以政府购买服务为重点加快公共服务业市场开放,充分利用市场力量、社会力量扩大公共服务供给,成为“十三五”创新公共服务体制的重点。

  20、明确“十三五”政府购买公共服务的约束性指标。在传统事业单位体制下,政府购买公共服务发展相对滞后。2013年我国政府采购规模占全国财政支出的比重为11.7%,其中服务类仅占9.4%。而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30%~40%,服务类占采购总额50%以上。建议把形成公共服务多元供给主体、多元竞争主体作为“十三五”完善政府购买公共服务制度的基本目标,加快形成法治化、规范化、透明化的政府购买公共服务的体制机制安排,争取使政府采购规模占财政支出比重到2020年达到15%~20%,服务类占政府采购总额比重提高到30%~40%左右。

  21、政府购买公共服务对体制内事业单位与公益性社会组织一视同仁。除某些特殊领域外,多数公共服务领域原则上都要引入竞争机制,政府通过合同、委托等方式向社会组织购买公共服务。体制内的事业机构与体制外的公益性社会组织之间的公平竞争,在同样成本下,谁能够提供更多的公益性,政府就向谁购买公共服务。着眼于2020年基本公共服务均等化目标总体实现,加快形成公共资源配置社会化、市场化的政策体制安排,形成事业机构、社会组织、企业单位组成的多元公共服务供给主体的新格局。

  22、推动科教文卫事业单位去行政化。实施政事分开、管办分离。科教文卫等主管部门主要负责公共服务领域的宏观决策、宏观管理和监管,将微观职能下放到事业单位。按照事业单位的公益性强弱,而非行政级别高低确定配置公共资源。把事业单位改造成为法定机构,实质性推动事业单位去行政化,保持并提升其专业性、独立性。研究制定事业单位向公益性社会组织转型的综合性改革方案和实施办法,联动推进行政体制改革、事业单位改革和社会治理体制改革。

  23、放开公共资源市场。与事业机构改革和发展公益性社会组织有机结合,适应多元化的公共需求,全面放开教育、医疗、养老、文化等民生领域的公共资源市场。适应城镇化进程,把全面放开市政工程类、尤其是中小城镇的公共资源市场作为发展混合所有制的重大举措,允许社会资本通过特许经营等方式参与基础设施投资和运营,在污水处理、轨道交通、供水供暖等城镇基础设施领域全面推广PPP模式。与政府简政放权和建设低成本政府相适应,全面放开公车等行政机关类公共资源市场,发挥市场在公共资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,切实降低行政成本。

  24、加快建立公益法人制度。借鉴国外经验,结合我国国情,赋予公益性社会组织公益法人地位。建立公益法人财产权保护制度,创新公益法人认定方式。成立独立的公益法人认定机构,如公益法人认定委员会,对公益法人进行认定,降低公益法人准入门槛。参照国际惯例,对公益性社会组织的捐赠免税,对其从事的公益性活动收益免税。政府依据公益法人提供的公益性服务,确定财政支持规模。

  25、加快政府购买公共服务立法。将政府向社会购买公共服务纳入《政府采购法》,规定政府向社会购买公共服务的范围和程序,使之规范化、制度化。尽快出台《公共资源监管法》,明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序,加强社会公众监督和媒体监督,提高监管的有效性。进一步细化政府向社会购买公共服务的指导目录,使其更具有可操作性。

  

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