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经济改革

美国财政支出结构的演变对我国政府管理体制改革的若干启示

作者:  时间:2012-11-20

  财政支出的演变趋势体现了一国在不同发展阶段,政府职能定位以及相关政策发展目标,对我国新时期推动政府管理体制改革,转变经济发展方式具有重要参照意义。本文通过美国近80余年财政支出演变趋势的分析,可以看到政府的规模和职责范围在不断扩大,改革总体趋势不是弱化政府的作用,而是提高政府在维护经济稳定、促进社会公平等方面的有效性。我国未来的改革应在适度扩大财政支出规模的基础上,以改革不同层级政府支出责任的治理结构为突破点,进一步提高财政支出的效率和公平性。同时要在维护财政稳定可持续的前提之下,科学权衡相关财政支出的规模,避免支出水平过高而导致政府承担相应的政治承诺风险,影响宏观经济的稳定发展。

  目前,我国正处于经济社会转型的关键时期,经济增速放缓、资源环境约束增强、人口老龄化加剧、社会消费结构和公共需求结构显著变化,同时,由于政府间关系的不顺畅所导致的地区发展失衡、经济秩序混乱、市场封锁、官员腐败、行政低效、区域性公共事务治理失效等诸多问题,迫切需要我国加快相关领域的政策调整和制度改革,以适应新的经济社会发展形势。

  财政支出政策作为政府履行职责,为社会提供必需的公共产品和服务的基础性政策,直接反映了政府间权责关系配置的状况,体现了政府在经济社会活动中的作用和引导方向。该政策对政府提供公共服务的能力具有深刻影响。完善这一政策是我国推进政府管理体制改革的一个突破口,是加快政府职能转变的核心所在。因此,通过国际比较,借鉴国际经验,进一步提升我国财政支出的效率和公平性,对进一步理顺政府间关系和引导经济社会发展方式的转变也具有至关重要的意义。本报告通过深入分析美国政府财政支出规模及其结构的演变趋势,以此为鉴,立足我国现阶段经济社会发展的特点,提出我国推进相关领域改革的政策建议。

  一、美国财政支出演变的重要特征

  (一)经济发展的不同阶段,财政支出规模始终保持增长的趋势

  由于各个国家经济发展水平以及所面临的经济社会问题不尽相同,各国财政支出规模也存在显著的差异。从美国近80年的发展来看,无论是在经济高速发展时期,还是经济发展相对萧条的时期,其财政支出占GDP的比重始终保持着增长的趋势。1929~2010年期间,财政支出年均增长率为8.3%,人均财政支出的年均增长率为7.1%。2010年,财政支出占GDP的比重已由上世纪30年代的8%左右上升至35.8%(按现价计算)(如图1所示)。

  图1 1929~2010年美国财政支出规模的演变

  资料来源:根据美国经济运行局(BEA)的数据计算。

  对1929~2010年的美国财政支出数据进一步回归分析,可以看出其财政支出规模与其经济发展水平具有显著的正相关关系(如图2中所示的幂指数曲线),财政支出规模增长的速度与经济发展阶段密切相关,即在经济发展的中前期,财政支出规模快速增长,美国在1947~1977年,按现价计算,财政支出和人均财政支出的年均增长率分别达到9.3%和7.8%,按不变价计算人均财政支出年均增长率为4.4%。[①资料来源:the American economy in transition,university of Chicago Press.]在人均GDP大约达到8000美元之后(约在上世纪70年代末),增速开始趋缓(如表1所示),按现价计算,上世纪90年代美国财政支出的年均增长率降至约4%。一方面反映出在经济社会发展初期,包括用于改善经济发展环境的基础领域投资和医疗卫生等公共需求快速增长,在经济发展水平达到中高收入之后,公共需求也将随之稳定。另一方面也与国内经济发展条件的变化相关,上世纪70年代末美国通货膨胀率大幅上升,以及个人税赋的增加,引起国内社会对消减政府开支和降低税负的强烈呼吁。

  表1 美国分阶段财政支出与人均财政支出的年均增长率(%)

  注:按现价计算。

  资料来源:同图1。

  图2 美国财政支出规模与人均GDP的回归分析

  资料来源:同图1。

  (二)财政支出结构演变的重要特征

  财政支出结构实际上反映的是政府对公共财政资源的配置,取决于特定时期和特定经济社会发展条件下的政府职能定位和经济发展目标。财政支出结构有不同的分类方法,如按照经济属性可划分为购买性支出和转移性支出,也可按照政府支出功能的不同,划分为一般公共服务、国防、社会保障、教育、经济等类别。本文采用了后一类划分方法,重点通过美国财政支出结构的变化来分析政府支出责任和政府职能的演变。

  根据美国经济运行局(BEA)的有关统计分类,美国政府的财政支出一般划分为一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、住房和社区服务、医疗卫生、娱乐文化、教育和社会保障等九大类,具体含义如表2所示。

  表2 美国财政支出项目(按功能划分)

  行政立法服务、税收征管和金融管理服务,以及其他一般公共服务

  交通、通讯和其他经济事务,交通包括高速公路、空运、水运、铁路等,其他经济事务包括一般性的经济事务,还包括农业、能源、自然资源,以及邮政等其他经济服务

  与供水、废物废水的处理、卫生、住房以及社区发展等相关服务

  医疗产品、器械和设备、门诊服务、公共医疗保健、医院服务等

  娱乐和体育服务、文化服务、广播出版服务、宗教和其他社区发展服务等

  小学、中学、大学等在内,图书馆等相关服务也包含在此类

  残疾人救济、退休、社会福利、失业等在内的社会保障服务

  注:分类标准与COFOG国际标准(Classification of the functions of Government)略有不同,一是未单列环境支出,将其相关的政府服务支出归于社区服务等其他支出之中;二是将与空间相关的研发、行政管理等服务归于经济事务的支出。

  概括而言,美国近80年财政支出结构的演变主要具有以下特征:

  第一,医疗卫生和社会保障领域支出大幅增加,成为推动财政支出规模扩张的主导因素。自上世纪60年代以来,美国财政支出结构最显著的变化就是用于医疗卫生和社会保障领域的支出比重大幅增加,尤其是医疗卫生领域的支出。2010年美国用于这两项的财政支出占总支出的比重分别由1960年的4.5%和19%上升至21%和25%(如图3所示)。这与美国人口结构的变化密切相关,上世纪50年代,美国65岁以上人口所占的比重为8%,2010年已达到12.7%[②资料来源:U.S.Census Bureau.]。社会保障支出中超过一半是用于退休的保障支出[③退休保障支出中不包括公务员的退休支出。],老年人口的增加导致美国对于医疗卫生和社会保障的公共需求显著扩大。

  第二,用于经济事务的财政支出比重呈下降的趋势,但支出项目更趋多元化。从美国财政支出结构来看,即使在经济快速增长时期,政府直接用于经济事务的财政支出也低于其他社会领域的财政支出所占比重。在近50年内又呈现明显下降的趋势,至2010年其所占比重已降为6%左右,仅高于住房和社区服务以及娱乐文化等两项支出。随着经济全球化趋势的增强、全球技术进步加快等经济发展环境和条件的变化,具体的支出项目由上世纪60年代以高速公路、能源和农业为主转向更加多元化的支出领域,公共财政用于自然资源、物流服务、空运等方面的支出相对增加。

  图3 美国财政支出结构的演变(1960~2010)(按功能划分)

  第三,一般公共服务、教育以及住房和社区服务的财政支出比重相对稳定。美国在二战之后,经济快速发展,至上世纪60年代初期,经济社会逐步进入相对稳定的发展时期。至此之后,美国财政支出中用于上述三项的财政支出维持在相对稳定的水平——一般公共服务、教育以及住房和社区服务的比重分别为12%、15%和1%左右。值得关注的是,用于高等教育的财政支出在教育支出中所占的比重增长了近10个百分点,接近1/5.

  第四,联邦政府与地方政府的财政支出比例发生显著变化。如图4所示,战后,美国联邦政府的财政支出尽管仍占有主体地位,但其直接支出所占比重呈现显著的下降趋势,地方政府的财政支出和转移支付均有所增长,尤其是州以下政府在转移支付之后,承担了约1/3的财政支出(如表3所示)。美国不同层级政府间的财政关系不再是传统的垂直关系,而是在联邦—州—州以下三级政府间形成了近三角形的关系,政府组织结构的扁平化趋势进一步加强。

  图4 美国各级财政支出演变趋势

  表3 美国各级政府财政支出结构所占比重(%)

  资料来源:U.S.Bureau of Census,Historical Statistics on Governmental Finances.

  二、若干启示及政策建议

  从美国财政支出整体的演变趋势,我们可以看到政府的规模和职责范围在不断扩大,改革的趋势不是弱化政府的作用,重点是提高政府在维护经济稳定发展,促进社会公平等方面的有效性。与之相比,我国政府在财政支出责任的划分与执行,以及支出项目的优先安排等方面尚存在着一些与经济社会发展不相适应的问题,也反映了我国政府管理体制改革中政府间关系不顺畅、政府职能转变不到位等突出问题。具体政策建议如下:

  (一)现阶段仍需适度扩大财政支出规模,以适应未来经济社会发展的总体需求

  保持适度的财政支出规模是政府履行相应职能,向社会提供公共产品的基础。根据瓦格纳法则[④由德国经济学家瓦格纳通过对英、美、德、法、日等多国财政支出比较研究后提出。],随着人均收入水平的提高,财政支出在国民收入中的比重也随之增长。美国财政支出规模的演变也同样表明了财政支出与经济发展水平的密切关系,尤其是在进入高收入社会之前,为了创造更好的经济社会发展环境,公共财政支出都需要保持较高的增长率。但从我国30余年财政支出规模的趋势来看(如图5所示),财政支出占GDP的比重尽管保持着增长的趋势,但仍然滞后于经济发展水平。从未来社会的公共需求来看,我国60岁及以上人口占总人口比例预计在2030年将由2010年的13%上升到25%左右[⑤根据联合国《World Population Prospects,the 2010 Revision》计算。],接近经合组织国家的平均水平。仅仅依据此人口变化的趋势,我国养老保险的财政支出将翻一番,医疗卫生方面的支出也将随之大幅增加。因此,无论是从财政支出对经济增长内在的拉动作用,还是改善社会整体福利水平,满足社会公共需求的客观要求,我国未来都有必要继续扩大财政支出规模。

  图5 中国财政支出规模与经济发展水平的关系

  (二)应更加重视财政支出结构的优化调整

  财政资源作为有限的公共资源,其配置结构对经济社会发展也具有显著影响。不合理的支出结构不仅影响到政府满足公共需求的能力,也不利于实现公共资源配置的效率和公平性。美国财政支出占GDP的比重达到30%左右,支出总体规模就进入相对稳定的发展时期,支出结构调整重点在两个层面:一是降低经济领域的直接支出,扩大医疗社会保障领域的支出;二是扩大地方政府的财政支出。根据[⑥Robert J,Barro(1992)的相关研究Robert J,Barro,and Xavier Sala-I-Martin.Public Financein Models of EconomicsGrowth.Review of Economic Studies,Vol.59.1992.],在经济发展到一定阶段,财政支出规模的扩张对经济增长的负面效应将增强,尤其是一些消费性支出。

  从我国现阶段经济社会发展的特征来看,财政支出结构的优化要充分体现我国现阶段政府职能的定位,以提高政府在经济社会管理中的有效性为核心,尤其是要提升在促进社会公平领域的作用,按照“有所为,有所不为”的效率原则加以推进。重点加快以下三方面的改革:

  图6 2010年美国联邦政府与地方政府财政支出的对比(单位:10亿美元)

  一是改革不同层级政府间支出责任的治理结构,提高财政支出效率。如图6所示,美国财政支出责任在联邦政府和地方政府之间具有明确并相互独立的分工,各级政府支出责任的实施不同于我国金字塔式的层级治理结构,而是扁平式的治理结构。如联邦政府主要承担国防、医疗卫生、失业、退休养老、住房和社区服务等社会性支出以及资源能源开发利用和跨区域基础设施建设等经济支出方面的责任,州及州以下政府主要承担公共安全、教育、娱乐文化和本辖区内的基础设施等方面的支出责任。属于联邦政府的职责,则由其或其派出机构直接实施,不需要经过州及以下地方政府,尽可能避免权责之间的交叉,这样有利于减少财政支出政策实施过程中的环节,降低执行和监督成本,有利于提高财政资源的效率,也有利于消除不同经济发展水平的地区之间基本公共服务供给能力的差异。

  二是加快理顺不同层级政府间的支出责任,提高财政支出的公平性。从我国近年财政支出结构的数据来看,在非国防性支出中,地方政府承担了大部分的支出责任,尤其是在社会保障、医疗等基本公共服务领域更是承担了主要责任(如图7所示)。这与我国现行政府管理体制密切相关,由于我国中央政府缺少独立于地方政府的执行机构,即使属于中央政府的职责也需要通过地方政府加以执行。因此,在某种程度上就造成了财政支出责任过于倾向地方政府的扭曲局面。在配套制度不完善的情况下,极容易导致支出责任难以有效落实,影响财政支出的效率和公平性。再加上我国各地区经济发展水平尚存在显著的差距,财政转移支付制度不尽完善,就有可能进一步加剧区域之间基本公共服务水平失衡的状况。为了进一步提高财政支出的效率和公平性,促进基本公共服务的均等化程度,可借鉴美国经验,将养老、医疗保障、失业、残疾救助等基本社会保障方面的支出责任由中央政府统一执行,这样也有助于消除地方政府为了本地区的短期利益而产生的地方保护主义行为,促进劳动力、资本等要素流动和国家统一市场体系的建设,促进区域协调发展。

  图7 我国中央地方财政支出结构比较(2010)

  三是把握财政支出结构演变的国际趋势,加快调整财政支出的布局。社会保障和医疗卫生等社会领域的支出是多数国家财政支出增长的主要推动因素。我国随着人口结构和经济发展阶段的变化,同样面临着社会支出将日益增大的压力。因此,应在科学测算的基础上,加快财政支出结构的转型,以保证整体社会的福利水平稳步提高,这也是实现经济社会和谐发展的内在要求。

  首先要严格控制以行政性支出为主的一般公共服务支出。我国在该领域的支出比重不仅超过了美国的水平,也超过了多数发达国家的水平,并且仍保持着较高的增长速度。这在一定程度上反映了我国行政管理机构庞大、效率偏低的突出问题。在财政资源非常有限的情况下,必须将其控制在一定范围之内。

  其次要分阶段逐步降低经济领域的直接支出规模。美国用于经济领域的财政支出长期集中在社会公共基础设施建设、农业和能源开发利用领域,而我国相对分散,不仅包括基础设施领域的投资,还包括国有企业的补贴、经营性事业单位的投资补贴等,过于分散的支出不仅不利于财政资源使用效率的提升,也会影响市场竞争的公平性。此外,在相关改革尚不到位的情况下,为了平衡财政资源的分配,势必要扩大规模,不仅加重财政负担,也会挤占本已稀缺的财政资源,影响民生和科技创新领域的支出,从长期来看不利于推动我国政府职能转变和经济社会转型发展。

  第三,在适度扩大社会领域的财政支出时,应高度重视财政的可持续性问题。要充分认识到财政支出的压力不仅仅在社会保障领域,环境保护、城市化的快速发展也会加大财政支出的压力。另一方面,随着经济增长的放缓,财政收入的增长也可能随之减缓,势必对财政支出形成更大的压力。因此,要在维护财政稳定可持续的前提之下,科学权衡相关财政支出的规模,过高的支出水平不仅需要政府承担相应的政治承诺风险,也会影响宏观经济的稳定发展,造成主权债务危机。此外,在增加政府提供社会保障和医疗卫生等领域的公共服务支出时,应充分借鉴国际经验,建立科学的供给机制,不一定完全由政府直接供给,政府最重要的是制定好规则和履行监督职责,保障社会成员基本公平地享有该项公共服务。

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