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经济改革

楼继伟:央地关系再重构

作者:楼继伟  时间:2012-04-04

  国务院近日下发通知,批准国家发展改革委员会《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》(下称《意见》)。《意见》指出,要充分发挥中央和地方两个积极性,抓住时机尽快在一些重点领域和关键环节取得突破。《意见》要求加快财税体制改革,完善分税制和财政转移支付制度。

  现代国家建设中的一个重要任务,就是要建构以公共财政为指向的现代财政体制。1994年中国实行分税制改革,初步建立了政府间财政关系的基本制度框架,此后又根据经济社会发展情况的变化,进一步改革和完善了分税制,建立了一套与市场经济制度相衔接的公共财政体制框架。

  不过,现行财政体制仍存在一些问题,需要进一步完善。作为一个从传统国家向现代国家转型的大国,中国下一步的财政体制改革意义深远。因为现代财政体制是现代国家治理的基础,科学合理的政府间财政关系将为推动科学发展、促进社会和谐、维护公平正义、实现长治久安提供重要的制度保障。

  为此,博源基金会发起了“中国政府间财政关系研究”项目。项目由中国投资有限责任公司董事长楼继伟负责,财政部、中央财经大学相关学者具体执行。项目旨在系统梳理中国政府间财政关系,为中国进一步改革政府间财政关系提供坚实的理论根据和切实可行的政策选择,也为“现代性中国”系列问题的求解。

  日前,博源基金会联合清华大学中国财政税收研究所,在清华大学共同举办了“中国财政体制改革研讨会”。在本次研讨会上,楼继伟介绍了由博源基金会发起的“中国政府间财政关系研究”项目的进展以及他对财税制度改革的有关看法。原财政部部长项怀诚、美国佐治亚州立大学教授罗伊·巴尔(RoyBahl)等参加了研讨会并做了点评。

  本专题署名文章是在作者发言基础上整理而成。

  ——编者

  我们缺乏按照一定的原则分配各项政府职能的观念。属于中央管理的事项应是涉及全局性信息,信息不对称性不是特别复杂,外部性是全局的,中央和地方相应分工也是激励相容的。如果说以往的改革,主要涉及“财”,也触及到“政”,那么下一步,“政”是绕不过去的

  财政体制改革的历史与未来路径

  中国财税体制改革如何进一步推进,改革的方向是什么,是近年来大家比较关注的问题。要回答这个问题,必须从上一轮的财税改革谈起。

  1994年的中国财税改革,在中国和世界财政税收的历史上都是奇迹,它根本性地改变了我国税收体制和政府间财政关系,奠定了我国财政政策效力的基础,到现在已有18年,还在继续发挥着作用。

  1994年的改革主要解决了“收入”的问题,1998年开始建立公共财政,进行了预算管理体制的改革,开始解决“支出”的问题。

  下一步改革的方向是什么 我们的研究认为,应当向现代国家的方向走,根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准,合理进行中央地方间的职能和财力分配,像常规的大国那样,把国家应该管理的事务管起来,从而大量减少相应的专项转移支付。

  一

  为什么说1994年的改革是奇迹呢 因为那次改变确实是翻天覆地的。

  改革开放以前,由于我们实行计划经济,税制的作用非常淡化。当时的税制非常简单,主要是多税率的工商税。国有企业没有所得税,因为利润全部上缴。当时还留下了“资本主义的尾巴”,还有很少一点的私营企业,能够缴一点所得税,而主要的所得税来自于集体企业所得税。

  改革开放以后,发生了巨大的变化,走向了另一个极端,税制特别复杂。我们引入了产品税、增值税,把原来的工商税改成这两个税,外商投资企业仍然执行工商税。企业所得税有六七个之多,外商投资企业有三个所得税,国内的其他法人,有国有企业所得税、集体企业所得税、个体工商户所得税和私营企业所得税。此外个人所得税也开始征收,包括对外资企业职工执行的个人所得税,而对个人居民征收的是个人收入调节税。在企业所得税之后,又征收了一些基金,实际也是所得税性质。

  为什么会设计出这么复杂的税制 第一,适当缓解因价格扭曲造成的对资源配置的不利影响。有些企业产品定价过高,其执行的产品税率、增值税率就高,否则就低。这样调节之后,企业的盈利仍不完全反映其经营绩效,所以在所得税之后,再征收各种调节基金。这个努力对矫正价格的扭曲,起了一点作用。

  第二,适应多轨运行的改革思路。在传统的计划经济之外开始出现市场经济,除了外商投资企业,这时已经大力发展乡镇企业,私营企业的进展也非常快,所以就有不同的所得税。国有企业所得税推出最晚,开始还是上缴利润。原来的工商税留给了外商投资企业,外商投资企业价格方面实际是放开的,因为它大量的投入品从国外进口,产品销往国外,跟国际市场的价格挂钩。而像带有更强矫正价格扭曲作用的产品税、增值税,留给了其他性质的企业。

  第三,增加财政收入。因为财政收入占GDP比重在不断下降,财政基础非常薄弱,为此推出了很多不规范的基金,比如收入调节基金、基础设施建设基金等等。

  第四,收入分配。如前所述,由于价格扭曲,企业的利润高低并不仅取决于其运营,职工的工资多少也往往取决于其所属企业,企业如果得益于当时的体制,职工的工资就高。针对这一点,当时征收了个人收入调节税以及奖金税等。

  这四种调节努力导致税制非常复杂。后来这个税制受到来自于承包制的巨大冲击,企业同政府层层承包,而当时中央和地方财政关系的八种体制,其实也是一种承包,即中央和地方政府之间的承包。这种承包把复杂的税制全部简化为包税、包利。当初设计复杂想解决四个问题的制度,一个承包制把它全摧毁了,而且形成通货膨胀机制,因为只有在通货膨胀的时候,各种承包才是容易完成的。测算某企业需完成1000万元利润,如果通货膨胀,完成2000万元都很容易,所以从上到下的承包制是一种通货膨胀的机制,结果真的导致了通货膨胀。

  导致通货膨胀的因素很多,本文不展开阐述,只是指出承包制当时是一个助推膨胀的机制。1988年出现通货膨胀,社会不安定,成为最大的社会问题,还包括腐败。因为多轨运行,计划外和计划内有巨大的价差,当然导致腐败。这就导致社会动乱,然后就是因为内部和外部的压力,不得不大力紧缩经济。

  1990年以后的紧缩,使得1991年的时候,价格实际是放开了,因为总需求不足,经济增长只有1%到2%,实物生产和分配计划作用受到很大限制。但原来的导致通货膨胀的根源性制度都存在,所以一提出“发展是硬道理”马上就面临着通货膨胀。1993年初就出现通货膨胀了,当时面临的选择是管制价格还是维持价格的放开、自由,同时改革那些不适应于市场经济的体制。在财税方面,就是要改革针对固定价格和多轨运营的那种复杂扭曲的税制和财政体制。

  中国是幸运的,选择了后者。如果当时没有确定要建设社会主义市场经济,就很有可能重新管制价格。当时中央的态度是非常明确的,要比较快地建立起社会主义市场经济的基本框架,所以没有退回去的政治基础。但这也对改革提出了很大的挑战,因为要在维持价格放开的情况下,在非常短的时间内把各种扭曲的体制,调整为一个符合市场经济的基本框架。我认为实际上我们做到了。这就是奇迹。

  二

  1994年改革后税制基本是一轨,但还维持了一个小的双轨制,表现为外商投资企业和国内其他企业之间在所得税上还是两套,只是把外商投资企业几个所得税法合并为一个,把国内其他企业的几个所得税法合并为另一个。所得税之后的那些基金也都全部取消掉了。在1993年之前也有增值税,是按照加法,也就是将企业支付的工资、利息、获得的利润等,加总计算增值。后来我们改成了减法,实行销项税减进项税计算应纳增值税,使得产品生产的上下游间有一个自动的监督链条。这个税是非常有效力的,是中性的,因为它只对增值征税,并且只设17%和13%两档税率。曾经设想只设一档税率,但考虑到收入分配等原因,就在17%基本税率之外又设了一档。同国际相比,税率并不是很多。消费税是从产品税简化转变而来,只在最后环节征收,而不是在生产过程中多环节征收,只是引导消费,不再用于矫正价格扭曲,从这个角度来说也是中性的。

  为了使征管有效率,成立了两个税务局(中央和地方税务局)。还有一个非常有意思的事情,在这个事情上我和项部长都很佩服朱基总理。在改革方案中确定中央和地方收入分配关系的时候,是用增量法,就是保老的基数,而在增量上中央和地方进行分配,因此基数怎么计算就十分关键。我们都坚持以1992年作为基数年,即92基数。朱基坚持93基数,定的时候是9月,还剩一个季度,但这个季度增收差不多占全年一半,地方的确做了手脚。随后,我们觉得给自己设了太高的压力,因为如果说改革第一年财政收入是减少的,就表明改革是不成功的。但由于新财税体制的威力和征管努力,使1994年财政收入增长很快。新财税体制还有一个没预料到的作用,就是把所有的承包摧毁了,都按税法征收,过去的承包不算数了,这一条很厉害。

  经过1994年的改革,税制和税收征管、财政体制基本理顺。改革之后,财政收入连年大幅度增长,不仅中央的财政收入增长,地方财政也在增长。我们改变了一个根本性的关系,就是通过分税制改变了中央和地方关系的方向,从地方向中央转移支付,变成中央向地方转移支付。为什么说这次改革非常有效力 过去是按照八种承包体制,地方竞相降税,因为收得多,中央要多拿走,形成反向激励,结果中央钱不够向地方借,实际是地方向中央转移支付。1994年改革之后发生了巨大的变化,形成了都按税法征税的正向激励,中央收入比重大幅提高,中央开始向地方转移支付。

  2002年,在企业所得税方面又补了一次课,一直补到2007年。1993年改革曾设想统一企业所得税,收入按照比例和地方分享,结果没有做到。当时设想按照企业的性质分税,外商投资企业的所得税和集体企业的所得税都归地方,中央管理的国有企业所得税归中央。2002年实现了收入全部按比例分享。而外商投资企业所得税法和国内企业所得税法,在2007年的时候实现了合并。我认为我们的所得税法是很先进的,25%的税率不是很高,而且鼓励技术创新,R&D可以按照150%进入所得税扣除项。

  1993年还有一个想法,或者说面临一个选择,即采用生产型增值税还是消费型增值税。当时选择的是生产型增值税,第一是简单,要保成功;第二,当时是通货膨胀,投资不得扣除有利于控制通货膨胀。2009年实现了转型,转成消费型增值税。后来的改革都是波澜不惊,不像1993年改革的时候,因为面临着巨大的方向性政策调整,中央要到全国去做工作,随后的改革就是算算账而已。

  中央和地方的关系在1994年基本确定了,随后又做了很多完善。在项部长任上,一个标志性的安排是2002年所得税分享改革之后对地方的转移支付,特别是不问用途的转移支付增加非常快,因为改革方案规定,中央因改革而增加的收入全部用于对中西部地区的转移支付,而且基本上都是不问用途,就是按公式算账。现在发达地区和不发达地区在财政能力上还有一些差距,但已经经过财政转移支付矫正,如果没有这个机制,差距要大得多。

  三

  我国在1998年开始建立公共财政,进行了预算管理体制的改革。主要内容如下:

  实行了部门预算。原来各个公共部门没有部门预算,只有分项预算,比如行政开支预算、基本建设预算、离退休社会保障等方面的预算,按照功能分项,但年初没有部门总预算。2000年从财政部等部门开始做起,经过几年的努力,所有公共部门年初都有了经自己编列、并经全国人大批准的一本预算。我们规范了预算编制方法和标准,要求每个部门的首长要当自己的“财政部长”,领导预算编制。

  改革了国库管理体制,实现了国库集中支付。这主要涉及预算执行的管理,要求预算按照通过的预算去执行,所有的单位都不再有实存账户,全部开在国库以及当天与国库结算的支付账户上,实际等于部门不见现金,没有沉淀资金。财政部和各个预算单位变成了一个什么关系呢 通俗地讲,是各个预算单位做预算执行,财政部做监督,在资金的收付关系上,各个单位是“会计”,财政部是“出纳”,这样双向制约,保证预算严格执行。这当然也带来一个问题,就是库款大量留在了中央银行,年底中央和全国各级财政库款余额1万多亿元,都放在中央银行。国家也希望以此从源头上治理腐败,因为各单位只见到预算,只见到可用多少钱,而不能够随意支配这些钱。财政部自己也是如此,因为不是“会计”,而是“出纳”。

  财政部还做了一套标准预算流程,比如启动、编制、协调、报批、下达以及结算等,甚至还准备实行绩效预算,当然后来发现非常之难。

  在预算管理上还做了很多改革,但两项最重大的改革就是部门预算和国库管理体制改革。

  回头来看,1994年的改革是一个奇迹,我们后面进行的很多改革都是在此基础之上推进的。如果没有1994年的改革,建立了一个一致性的体制,我们也不可能进行后来的预算管理体制改革,也不可能在全国范围内改变财政的收支分类,使得我们财政的预算能够让别人看懂,或者说比过去更容易看懂,过去谁也看不懂。现在正在推行的预算公开也是在此基础上才有可能展开。所以,1994年进行的改革是基础,后来有很多补课和发展。

  四

  关于下一步改革的方向,涉及中央地方在财力分配和政府职能分配上的基础研究。

  先来看财力分配。第一,中央集中了全国财政收入的53%左右,但是中央财政支出只占全国的20%(项部长任内是28%),而且这个20%是中央财政有赤字情况之下实现的。第二,这里没有完全计算政府行政性收费和相应支出,如果计算的话,地方财政支出恐怕不只占85%。这是中国的一个特点,和任何大国都不一样,地方财政支出占绝大多数,而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。

  我们可以做一点国际比较。在可比较的大国中,日本中央财政支出原来占30%,现在占42%。美国是一个权力很分散的市场经济体,它的中央支出也超过这个比例,欧洲和可比较的发展中大国更是如此。还可以做另一个比较。中国有800多万名公务员,中央公务员占6%。当然,大部分国家把公立学校教师纳入公务员管理,如果我们做比较的时候恢复成同口径,把这部分算上,中央公务员的比重可能连4%都没有。这说明什么问题 说明我们国家是地方在管理着绝大多数职能,而履行职能要财政支出,所以百分之八九十的支出在地方,履行职能要靠公务员,所以95%的公务员也在地方。

  我们再来看一个事实。现在大家对食品安全非常担心,相关事件层出不穷。我们比较一下大国是如何管理食品安全的。比如美国,其食品和药物管理局是联邦机构,有上万人,一部分是专家,在各个国家实验室做标准和测试,分区域分品种覆盖全国,其他人是执法人员,在全国执法。我国相应的管理职能主要在各地,“毒牛奶”(三聚氰氨)当地知情人都不喝,为什么当地政府没有认真去管呢 因为哪个地方严格执法,哪个地方的企业就没有竞争力,就会损失就业、税收。内在动力不足,要靠外部的教育和事件爆发后的惩治。

  我曾经指出,中国是唯一的养老保险由地方管理的国家。养老保险涉及到劳动力的全国流动,在国外都是联邦或中央管理。中国历史上缉私也主要是地方管理,改革开放以后走私层出不穷,后来才设立了公安部缉私局,由国家统管。我国的司法系统由中央和地方分工,问题更多。从国际比较来看,单一制国家基本上由中央统管,联邦制国家涉及到全局资源配置、国家安全的事项,由联邦管理,有独立的司法系统和执法系统。我国的体制是最为分散的。

  因此,下一步改革方向是什么 我们的研究认为,应该像常规的大国那样,把国家应该管理的事务管起来,从而大量减少相应的专项转移支付。因为专项转移支付所对应的事务中,有一部分是国家应该管理的,却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来,把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来,相应的转移支付就没有必要了。

  还有一种方向,现在成为潮流,认为中央收入太多,因此应大幅减少中央收入,提高地方收入。我曾经讲过,中央和地方收入分享不仅仅是根据中央和地方所担负职能的多少,还主要决定于收入的税收属性。按现有税种,中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多的文章。这样的一个方向意味着在事权不调整的情况下增加地方征税权。我认为这个方向是危险的,是个分裂的体制。但这在一定意义上也是中国的传统,中国几千年来就是封疆大吏体制,当地的首长就是父母官,管理地方上的一切事情,对朝廷负责,然后朝廷再派刺史进行监督。人们可以观察到,我们很多的说法、口头禅都反映了这个现实,如:“为官一任,造福一方”。

  我们缺乏按照一定的原则分配各项政府职能的观念。科学划分事权说了20多年,但还是没有很好地划分,国家只是把一些没有办法分给地方的事情管起来了,比如外交、国防。界河本来应该由国家管,但也是省里在管。跨流域大江大河的治理、跨地区的污染、食品安全、跨地区经济上的纠纷、高级官员贪腐的司法管辖,这些都应该由国家来管。由于这些没有做到位,所以出现很多不和谐、不平衡、不可持续的问题,同现在提出的科学发展观、和谐社会完全背道而驰,而且是制度性的背道而驰。

  因此,我们应当向现代国家的方向走。关于如何分配各级政府之间的职能,我认为主要有三条标准:第一,外部性原则。假如一项活动的外部性只是一个地方得益,或者一个地方受损,这个事情就交给这个地方来管理,如果其外部性是跨区域的,应该在更高的区域级别上管理。第二,信息处理的复杂性。信息处理越复杂,越可能造成信息不对称的事项,越应让地方管理,因为地方政府熟悉基层事务,比中央政府容易识别信息不对称。比如社会保险中养老保险信息相对简单,只需知道人们的年龄、生死、就业状况。相比之下,医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等,而且信息高度不对称。所以,相较而言,养老保险国家有条件全面管理,而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。第三,激励相容。要设计一种体制,使得所有的参与人即使按照自己的利益去运作,也能导致整体利益最大化,这种体制就是激励相容的。而我国食品、药品安全的管理体制是激励相容的反面例子。

  按照这三个标准来定义,则属于中央管理的事项应是涉及全局性信息,信息不对称性不是特别复杂,外部性是全局的,中央和地方相应分工也是激励相容的。以此来分析我国各级政府功能上的分配,应该得出如下结论:中央要在支出上占更大的比重,中央公务员的人数要增加,要从地方划上来。我认为这是所谓和谐社会、科学发展观的一个制度基础。这也应当是政治改革的原则。政治改革的机制方向是增加舆论的监督,增加对选民、对当地人民的负责。如果经济和社会管理制度不激励相容、不协调,政治改革将激化矛盾。财政一半是“财”,另一半就是“政”。经过30年的财税体制改革,我们有了很好的基础,如果说以往的改革,主要涉及“财”,也触及到“政”,那么下一步,“政”是绕不过去的。我们已经步入深水区,果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财政改革,在管理国家的方式上采用现代国家的做法,将为更深层次的改革打下基础。

  作者为中国投资有限责任公司董事长    

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