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经济改革

许正中:入世十年中国财政政策的重大变革

作者:  时间:2011-11-09

  今年是中国加入世界贸易组织(WTO)的第十个年头。作为中国改革开放历程中一个具有里程碑意义的重大事件,“入世”推动中国经济和社会发生了巨大的变化。在财政政策方面,也发生了较大的变革。

  运用关税和补贴等手段进行产业调节

  根据WTO相关条约的规定和《中国加入世界贸易组织议定书》附件中所作出的减让承诺,自2002年起,我国通过两次大幅降税和几次对特定产品的降税行动基本完成了降低关税的义务。2002年大幅降低了5300多种商品的进口关税,关税总水平从2001年的15.3%降低到2002的12%;2005年降低了900多种商品的进口关税,关税总水平再次下降到9.9%。此外,在2006年7月1日,我国大幅降低了汽车及其零部件的进口关税;在2010年对鲜草莓等6种农产品降低了进口关税。到今天,我国的关税总水平降低到9.8%,其中工业品平均关税8.9%,农产品平均关税15.2%。在2010年中国—东盟自由贸易区开始运行后,中国与东盟之间实现自由贸易,我国对东盟的平均税率只有0.1%。

  如何通过政策在WTO框架内合法地保护国内产业,是一个重要的课题。

  首先,考虑到我国农业生产模式单一,抗风险能力差,入世之后,既为了保护国内农产品市场免受冲击,也为了加快农民增收,减轻农民负担,建设社会主义新农村,2005年,全面取消了已经征收两千余年的农业税,在保证土地承包经营权的基础上进一步确认了农民对土地经营和产出的支配权利;同时开始依照国际惯例,在WTO框架内对农业生产进行补贴,包括种粮直补、生产资料补贴和农产品最低收购价政策。这些政策在一定程度上保护了我国的农业,尤其是保证了粮食产业的稳定和健康。

  其次,实施了大规模的出口退税措施。在WTO框架下,出口退税也作为一种出口激励机制被广泛使用,而没有被视为非关税贸易壁垒。2003年,根据我国出口产品和财政状况的变化,对原有的出口退税政策进行了调整。除了部分国家限制或不鼓励出口的商品外,大多数需要征缴增值税或消费税的货物产品都可以申报出口退税,退税额度由财税部门统一制定,实施不完全退税。虽然对这项政策的利弊还处于较大的争论之中,但它在短期内对扩大出口、提高出口企业效益方面的作用显著。实际上,在金融危机前后,出口退税率也被当做调整出口产业的杠杆来使用,产生了一定的效果。

  最后,考虑到本土的高新技术企业在技术上的巨大劣势,在国家扶植新兴产业方面,中国政府已经学会利用符合WTO规则的财政手段进行补贴。WTO的《补贴与反补贴规则》中对直接令某些企业在国际竞争中获益的补贴手段十分敏感,而中国在这方面并没有获得发展中国家应该享有的待遇,实际上是把中国对某些产业直接进行补贴的路完全堵死。在此情况下,只有更多地利用国内价格补贴和财税政策对高新技术产业进行扶持。比较典型的有对高新技术企业的免税、减税政策,对新型能源的上网电价补贴,以及通过重大专项基金对企业的研发活动进行直接支持。

  促进财政资源均等化

  财政资源均等化,是要在公共资源分配层面上做到公平公正,让中国市场上的经济主体能够有同等的机会获得来自公共部门的订单。

  在加入WTO的议定书中,中国承诺对进入中国市场的内外资一视同仁,并采取行动积极加入《政府采购协议》。其中最重要的是相继开放电信、零售、医疗卫生、金融等服务产业,允许外资进入和控股。中国已经于2001年、2003年、2005年和2006年,先后开放了相关产业。这些产业都是国内发展相对落后而西方国家具有显著优势的领域。至此,中国已经完全放开了消费品制造和现代服务业的市场管制。

  合并内外资企业税制是创建良性商业环境的第一步。入世后相当长的时间内,外资在中国境内享有相当优厚的超国民待遇。不仅由于各地政府热衷于招商引资,给外资企业相当多的优惠政策,再加上企业所得税法的差别规定,内资企业的平均税负远高于外资企业。尽管外资进入中国为中国的经济发展作出了相当的贡献,但同时给国内产业发展带来了极其严峻的挑战。2008年内外企业所得税合并有助于落实WTO“公平竞争”和“非歧视”原则,从根本上创造内外资公平竞争的良好环境。

  作为重要的“非关税贸易壁垒”,政府采购一直是各国保护和促进本国产业发展的重要手段,也是被WTO认可的。目前中国还没有加入WTO的《政府采购协议》,但中国政府在执行采购的时候早已开始探索公平合理的政府采购方式。实际上,近年来国内政府产品采购中外资品牌的比重较大,比如在软件和信息服务、汽车等交通工具等产品的采购过程中,大量份额被外资产品垄断。这无形中给国内企业增加了压力。2010年初公开的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》表明政府已经在着手解决上述问题,通过建立和完善政府采购以及“买国货”的法律法规,最终实现促进国内产业发展和市场调控的目的。

  财政政策的宏观调控作用相对加强

  在向完全开放经济体转型的过程中,中国财政政策的经济调控能力受到了较大的影响,这种影响既有积极的方面,也有消极的方面。与当前货币政策的处境相比,财政政策相对具有更大的施展空间。

  实际情况是,在外贸出口和国家外汇储备大幅增长的情况下,国内的货币政策已经受到了相当大的冲击。由于我国长期实行盯住美元的有管理的浮动汇率制,货币浮动范围窄,在国际收支平衡的调节方面基本不起作用。因此,中国从2005年起就很明显地面临着国内外关于货币政策的双重压力:一方面是美元外汇储备的积累给国内市场创造了巨量的货币供给,导致通胀压力增大;另一方面是在国际收支双顺差的形势下要求人民币升值的压力巨大。其结果就是国内货币政策处于两难境地,宏观调控效果大受影响。

  自2001年入世以来,我国的财政政策大体上分为三个阶段:2001—2005年,延续了自1997年亚洲金融危机之后采取的积极财政政策,通过发行特别国债和赤字财政扩大国内的基础设施建设规模,拉动经济增长;2005—2008年,面对2005年开始的外汇储备快速增长、国内市场繁荣、投机和物价压力加大的新形势,财政政策基调转变为稳健,逐步减少国债发行和赤字水平,以对冲经济繁荣时期的过热倾向,辅助货币政策的紧缩性调控;2008年底,在全球金融危机爆发、中国的出口加工产业受到较为严重的冲击并给经济的平稳运行带来了极大风险的情况下,财政政策迅速推出四万亿的经济刺激方案,促使中国成为全球最先复苏的国家,为全球经济度过危机作出了巨大贡献。

  今天,欧美经济依然深陷危机之中,全球经济政治格局仍然处于动荡之中,中国需要在这样复杂的形势下保证经济平稳快速增长,同时着力推进产业结构升级调整,为将来的发展打好基础。继续利用WTO框架内对中国有利的因素,克服不利因素,更好地发挥财政政策在宏观调控、产业调节和资源配置方面的配置效率,是未来需要努力的方向。

来源:《中国社会科学报》 [关闭] [收藏] [打印]

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