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经济改革

高培勇:结构性减税关系宏观调控成败

作者:高培勇  时间:2012-12-07

  “在当前的中国,要把实现稳增长的重点放在推进结构性减税上。可以说,结构性减税能否落到实处,在很大程度上,关系着这一轮宏观经济调控的成败。”中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇表示。

  他是在2013年《经济蓝皮书》发布会上做上述表示的。高培勇认为,在大规模扩张之后,减税成为最能赢得国人共识的举措。未来一年,它将是中国经济政策的主线索或主战场。

  中国经济在三个针尖上跳舞

  受欧债危机与世界经济增速放缓的影响,2012年我国出口增速大幅回落,国内经济发展面临的困难增多。2013年,中国经济必须在三个针尖上跳舞:稳增长、调结构和控物价。如何能在三者中左右逢源将考验决策者的智慧。高培勇认为,在严峻的形势下,重启财政和货币大规模投入已变得非常困难。

  他的理由是,对照2008年和2009年,扩张性经济政策的药效已经减弱。这意味着,即便再采取类似2008年和2009年那样的经济扩张措施,也不会产生当年的效果。

  另外,在扩张性经济政策自身规律的作用下,对照2008年和2009年,无论是来自财政政策的“粗放型”扩张,还是来自货币政策的“粗放型”扩张,它们对于经济结构和物价水平的副作用均已显现。这意味着,倘若再采用大规模的经济扩张措施,其可能带来的副作用可能更大。

  “注意到上述的情形并搜索一下目前可供选择的各种宏观经济政策手段,便会发现,相对于以往,留给我们实现稳增长的政策空间事实上已经变窄。在不以牺牲调结构和推高物价水平为代价的前提下,实施有利于稳增长的政策操作,正是我们今天所面临的最紧迫、最富有挑战意义的任务。”高培勇说。

  他进而指出,权衡各方面利弊得失后可以发现,能够兼顾稳增长、调结构、控物价三重政策目标,需要且较少副作用的一个可行选择,就是推进结构性减税。它的好处是,有别于以往以“增支”为重心的操作,把减税作为积极财政政策的主要载体,主要通过民间可支配收入的增加而非政府直接投资的增加实施经济扩张,将有助于在实现稳增长目标的同时,兼收调结构、控物价的功效。

  拿出减税总体方案

  进入2012年以来,政府围绕结构性减税所推出的措施不能算少,但却多属于零敲碎打,且进展缓慢。高培勇认为,政府有必要制定一个总体方案,量化目标,设定对象。

  他提出,总体方案至少要解决两个问题:

  其一,究竟要减多少税?要清晰界定好结构性减税的规模,否则,只有定性而无定量,只有方向而无规模,结构性减税便会停留于抽象层面,满足于零敲碎打,跟着感觉走。这既难以保证结构性减税的实施效果,更可能导致一些似是而非的说法或实践。

  其二,究竟要减什么税?要清晰界定好结构性减税的对象。否则,不问青红皂白,统统砍上一刀,或者眉毛胡子一把抓,见什么减什么,结构性减税便会陷于盲目状态。这既与税收的一般常识相违,更可能偏离既有税制改革的轨道和目标。

  “也就是说,结构性减税的总体方案,应当也必须在总量和结构两个层面有明确的界定。”高培勇深知,减税本身直接牵涉政府部门的切身利益,其推进过程,肯定会遇到主要来自政府部门内部的重重阻力,没有见真章的东西,不足以取得预期效果。

  以增值税为主要对象

  高培勇建议,结构性减税的主要对象应当锁定于增值税。

  2011年,在全部税收收入中,来自流转税的收入占比为70%以上。除此之外,来自所得税等其他非流转税税种的收入合计占比,不足30%;来自各类企业缴纳的税收收入占比,为92%。除此之外,来自居民缴纳的税收收入占比,只有8%。显而易见,走商品价格通道、由企业法人缴纳,集中揭示了我国现行税制结构以及由此而形成的现实税收收入结构的失衡状况。

  “我们已经看到,这种严重失衡的现行税制结构和现实的税收收入结构,不仅在国内的经济社会发展进程中遭遇了一系列的麻烦,而且在全球经济走入持续震荡的背景下,其弊端也越来越充分地显露出来。”他说。

  事实上,在“十二五”规划纲要第四十七章第三节中,专门写入了如下一段话:“按照优化税制结构、公平税收负担、规范分配关系、完善税权配置的原则,健全税制体系。”所以,从优化税制结构和税收收入结构的目标出发,应当进入减税视野的,主要是那些走价格通道转嫁、由企业缴纳的间接税或流转税。

  在中国现行的税制结构下,可归入间接税或称流转税的税种主要有4个:增值税、消费税、营业税和关税。除了关税有其自身的特点、同进出口贸易的状况直接相关之外,在其余的3个税种中,增值税块头儿最大。2011年,它占全部税收收入的四成多。

  “上述格局,提醒我们注意如下3个基本事实:①增值税在所有流转税中的块头儿最大,牵涉它的减税效应可能是最大的。②营业税改征增值税,不仅已经纳入“十二五”规划并公布了改革试点方案,而且试点范围正在由上海向全国扩展,营业税终归要被增值税“吃掉”的趋势已经不可逆转。③消费税的特殊性质。它是主要针对奢侈品、能源资源类产品等征收的附加税,由于它所牵涉的群体主要是高收入者和涉及能源资源类产品,围绕它的增减变化,历来争论很大,难以达成共识。所以,兼顾税制改革的方向和尽可能放大结构性减税效应两重目标,结构性减税的主要对象,无疑应当锁定于增值税。”高培勇表示。

  目前正处于试点中的营业税改征增值税方案,为实施增值税税负的削减搭建了一个很好的平台。增值税逐步“扩围”至营业税的征税领域,原适用营业税的纳税人所承受的重复征税现象将得以减少,从而减轻税负;因增值税转型改革所带来的营业税税负相对上升现象将趋于减少,从而减轻原适用于营业税的纳税人所承受的税负。

  “扩围”与“降率”并进

  既然锁定结构性减税规模目标并以增值税作为主要减税对象,那么其操作的基本路径如何呢?高培勇的想法是,有两条路可选择:一、进一步加快推进扩大“营业税改征增值税”试点范围进程;二、在扩围的同时,相应调低增值税税率。

  “必须注意到,始自1994年的现行增值税税制,毕竟是专门为制造业量身打造的。将原本基于制造业运行特点而设计的增值税税制‘扩围’至服务业,一方面不能不考虑服务业的运行特点并作适应性调整。另一方面,也不能不将包括制造业和服务业在内的两个产业相对接,在两者融为一体的条件下重启制度安排。目前在上海等地所实施的以追加6%和11%两档新税率为代表的调整措施,至多能够应付试点的短时之需,并非长远安排,特别是难以保证结构性减税的效果。着眼于长远,在‘扩围’的同时,还须立即着手‘降率’——从整体上降低增值税的现有税率,使其平均税负水平有实质性下降。”高培勇说。

  根据他的测算,增值税标准税率每下调1个百分点,将减税2000亿元左右。并且,以增值税收入为税基的城建税、教育费附加、地方教育费附加等三项税费,也会随之减少240亿元上下。两者相加,综合减税规模约为2240亿元。照此计算,如将标准税率从目前的17%减少至15%,则其涉及的减税规模有可能达到5000亿元左右。

  “以‘营改增’为主要抓手,着眼于‘扩围’与‘降率’同时并举,把有关结构性减税的安排一一落到实处,是目前可以勾画出的一幅事关宏观经济政策布局的基本图景。”他表示。

来源:凤凰财经 [关闭] [收藏] [打印]

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