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经济改革

柳德荣:我国房地产保有税制度改革的主要制约因素及对策研究

作者:柳德荣  时间:2013-04-24

  一、引言

  减少房地产开发销售环节的税费、增加保有环节的税收有利于增强地方财政收入的持续性和稳定性,摆脱对土地出让和房地产开发的过度依赖。学术界普遍看重房地产保有税的收入功能,贾康(2005)认为应将物业税塑造成今后地方政府的收入支柱之一,刘尚希(2007)认为物业税改革的关注点是保证地方财政尤其是基层财政具有稳定的收入来源,杨金亮等(2010)将物业税定位为地方政府的主体税种和重要收入来源。根据美国等发达国家的经验,作为地方政府主(重)要财政收入来源的财产税,主要来自对住房的征收,根据Lutz(2008)的测算,全美财产应税评估值中住房型不动产约占60%,商业、工业、农业不动产占约30%;农业用途的不动产税负很低,因为高税负会使农业用地转变为收益率更高的工业、商业和住房用地,不利于经济社会的协调发展。我国目前对工业和商业用途的房地产征收城镇土地使用税和房产税,对住房则基本上免征。由此可见,我国房产税保有税制度改革的关键集中在两个方面:一是对住房大范围征收房地产保有税;二是将房地产开发销售环节的一些税费取消。在物业税空转试点了多年之后,根据中央政府的授权,2011年初重庆市和上海市率先对房产税进行了改革,两市均将课税的重点放在新购的超标住房,实际征收的范围仍然很小。按照现行的房产税政策,2011年重庆市主城区只有1.3万余套应税住房,预期缴纳房产税1亿多元;到2011年6月底(新政实施4个月),上海市认定的房产税应税住房只有7000多套。显而易见,重庆市、上海市在房地产保有税制度改革方面并未取得实质性的突破。本文对我国房地产保有税制度改革面临的主要制约因素进行了分析,提出了我国房地产保有税制度改革的对策。

  二、我国房地产保有税制度改革的主要制约因素

  房地产保有税制度的改革影响到地方政府、购房者、房地产开发企业、房地产金融机构等相关群体的利益,这些群体为了维护自身的利益都可能对房地产保有税制度的改革形成制约。另一方面,由于中国土地制度的特殊性和住房购买中存在的不公平,房地产保有税制度改革十分复杂,税制设计本身的高难度也构成了改革有效推进的制约因素。总的来说,制约我国房地产保有税制度改革的因素众多,下面从四个方面对我国房地产保有税制度改革的主要制约因素进行分析。

  (一)房地产保有税制度改革因可能减少地方财政收入而遭到地方政府的消极对待

  房地产保有税制度改革后,大多数已开工的项目会按照原定的进度完成,因为缓建或停建可能带来更大的经济损失,已预售的项目不按期交房还会造成违约,短期内新建住房不会明显减少;由于会增加保有成本,企业和个人囤积的住房有一部分会释放出来。因此,住房总供给可能不会减少,甚至会有一定程度的增加。在持有成本增加和住房供给不减少的双重作用下住房供给曲线将下移;另一方面,由于持有成本的增加,土地和住房的需求曲线也将下移。因此,土地出让价格和住房价格都会下降。对于地方政府来说,房地产保有环节获得的收入会增加,房地产开发和销售环节征收的税费种类和额度会减少,土地出让的收入会下降。从国外的情况来看,房地产保有税可以成为地方政府的主要收入来源,以美国为例,2008年的财产税(主要来自对不动产的征收)占地方政府自源性收入的45.30%,占地方财政收入总额的28.33%;从对国内的研究来看,房地产保有税也可以成为地方政府的主要或重要收入来源,傅光明(2006)以2004年为例采用多种方法估算出开征物业税的收入规模区间为2000亿元到6000亿元,占地方税收的比重为23.9%-71.4%,易纲等人(2006)对物业税在全国35个大中城市、广东省21个城市和79个县财政收入中的地位进行了研究,物业税总额约占地方财政收入的10%-20%。与许多国家情况不同的是,土地出让收入和房地产开发销售环节的税费目前是我国地方政府的主(重)要收入来源,在普遍负债的情况下,地方政府经济上最为关注的是,房地产保有税的增加是否能弥补土地出让金和房地产开发销售环节税费收入的减少。易纲等人的研究表明,对住房全面征收物业税、贴现率为4.50%时在研究的35个大中城市中有4个会出现财政收入缺口;贴现率为2.25%时增加到20个。易纲等人的研究假设对所有的存量住房征收物业税,在短期内这样做是不可能的,因涉及重复征税的问题必然会受到已购住房者的抵制;征收房地产保有税(不动产税、房地产税)的国家普遍制定有为纳税人减负的豁免政策,以美国为例,各州普遍制定了“家园豁免(homestead exemption)”、“断路器(circuit breaker)”等减负政策,在易纲等人的研究方案中没有得到体现。如果把这些因素考虑进去,出现财政缺口的面会更广、程度也会更深。房地产保有税作为地方税,其改革必须得到地方政府的支持。各地区在房地产价格、土地的稀缺性、经济社会发展对房地产业的依赖性、纳税人的承受能力等方面都存在明显的差别,房地产保有税豁免范围、评估比例和税率应该不同,因此,房地产保有税制度的改革和立法又需要地方政府的高度参与。房地产保有税制度改革可能会减少地方政府的财政收入,在目前地方政府事权大于财权、普遍负债的大背景下,如果缺乏有效的补偿机制,必然遭到地方政府的消极对待。

  (二)对已购住房和未销售完的房地产开发项目可能构成重复征税从而遭到已购住房者和相关房地产开发企业的抵制

  关于我国房地产税制改革的大方向目前已达成广泛的共识,我国房地产开发、销售环节的税费负担较重需要减轻,保有环节的税收负担较轻需要加重。实现的途径多种多样,比如,易刚等人(2006)提出将经营性用房和用地征收的城镇土地使用税、耕地战用税、房产税、城市房地产税(已取消)以及土地增值税统一合并为物业税;刘佐(2010)提出将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和某些合理的房地产方面的行政性收费合并为统一的房地产税,不再独立征收城市建设维护税、印花税、土地增值税。房地产税制改革后,开发销售环节的税种和税费减少了,因为征收新的房地产保有税(目前征收的城镇土地使用税有效税率过低)土地的出让价格也下降了,保有环节的税负增加了,增加的税负(全部或部分)可视作土地出让金和开发销售环节税费的转移、逐年收取。即使保留开发销售环节各种税费的同时对保有环节增税,这种转移仍会发生,只是由主动转移变为被动转移——保有环节税负增加会对过度消费和囤积炒地炒房起到抑制作用、降低普通消费者的价格承受能力,导致住房价格和房地产开发企业的利润率下降,进而导致土地增值税、营业税、契税、企业所得税的下降;保有环节税负增加直接导致土地出让价格的下降,住房价格和房地产开发企业的利润率下降也会拉动土地出让价格的下降。对于新购住房来说,征收房地产保有税后,虽然保有环节税收负担增加了,但土地出让价格和开发销售环节税费负担的降低导致住房价格降低,至少在一定时期内,新购住房者税费负担是净减的,因此,新购住房者对房地产保有税会普遍接受。对改革前已购住房者情况就不一样了,既然房地产保有环节税负的增加可视作土地出让金和开发销售环节税费的转移,对改革前已购住房征收房地产保有税就构成重复征税,加之保有环节税负增加会导致房价下跌,对已购住房征收房地产保有税可能受到已购住房者的普遍抵制。对未销售完的房地产项目也存在重复征税的问题,因为土地使用权是改革前通过“招、拍、挂”方式获得的,住房销售后土地出让金有一部分转移到了房地产保有税,转移部分属于重复征收、可用改革前后土地出让权价格的落差来衡量,对转移部分如不进行补偿,房地产保有税制度改革也会受到房地产开发企业的抵制。

  (三)房地产保有税制度改革近期会增大房地产金融的风险

  一方面,将增加个人住房抵押贷款违约的风险。近年来,一些银行在信贷方面单纯以放贷额当作考量的指标,放贷审查不严格,一些资信状况差、收入不稳定或较低的购房者从银行获得了高额的贷款。以往的众多研究表明,房价变化是导致住房抵押贷款违约的重要因素。Wilson(1995)应用1992-1995年加利福尼亚州的数据估计了违约损失函数,他们发现,驱使违约的首要因素是房价的变化。Quercia等(1992)对过去30年中开展的29项实证研究进行综合分析后认为,住房净资产或贷款与住房价值的比率是影响违约的主要因素。Deng(1996)通过基于期权的风险模型分析指出,个人住房抵押贷款对贷款发放之初的贷款价值比及以后的房产价值具有敏感性。房地产保有税制度改革后,大面积征收房地产保有税将导致住房价格下跌(住房净值降低),无疑会增加购房者违约事件发生的概率,从而给金融机构带来资金的损失。2008年,我国部分地区住房价格出现波动,与此相对应,个人住房抵押贷款的不良率也较2009年高0.62个百分点,有力地说明了住房价格对个人住房抵押贷款违约的影响。另一方面,将增大房地产开发企业贷款违约风险。我国的房地产开发企业普遍存在资本金不足的问题,通过“招、拍、挂”取得土地使用权之后能够用于开发的资金有限。为解决资本金不足问题,开发企业常常利用其与政府职能部门的关系,在未缴纳或未全部缴纳土地出让金的情况下取得开发资格,再将土地使用权和在建工程抵押、已开发的部分房产抵押从银行取得贷款用于开发,将开发风险间接转移到了银行身上。当房地产价格处于高水平时,产品的出售可以偿还抵押获取的贷款;当大范围征收房地产保有税之后,一定时期内土地出让的价格、住房出售的价格均会下降,当用作抵押的土地和房产的价值低于贷款额度时,房地产开发企业选择违约的几率就会大大增加。

  (四)以市场价值作为房地产保有税的征收基础在我国并不可行

  作为房地产保有税(不动产税)的征收基础,市场价值在全球范围内采用得最为广泛。学术界也普遍认为,我国的房地产保有税应基于房地产的市场价值征收,但实际上并不可行。首先,我国房地产保有税的受益性有限,以市场价值为基础征收难以被纳税人普遍接受。从国外的经验来看,因为房地产保有税是“受益税”,以市场价值为基础征收才被普遍接受。房地产保有税的受益性体现在两方面:一是房地产保有税收入用于为纳税人提供公共产品和服务,二是公共产品和服务的提供、经济社会的发展将促进纳税人的房地产升值,价值越大往往升值越多。我国城镇房地产的价值由土地使用权价值和房屋的残值两部分构成,从房地产的购置到土地使用权期满房地产的市场价值总体呈下降趋势,土地使用权期满时剩下的仅为房屋的残值,如果政府不同意续期,房屋的残值由政府无偿获得。另一方面,我国住房价格构成中的市政公共设施费、住宅小区收取的物业管理费均用于为购房者提供公共服务,已承担了房地产保有税的部分功能。由此可见,我国房地产保有税的受益性相对有限。其次,我国土地使用权续期政策不完善,房地产市场价值的评估存在技术障碍。土地使用权期满时能否续期、如何续期是采用成本法、收入资本化法评估房地产市场价值的基础,对于缺乏可比性的市场销售数据的房地产,其市场价值的评估主要通过成本法和收入资本化法进行,土地使用权续期政策的不完善导致的土地使用权续期存在的不确定性将导致此类房地产的市场价值无法评估。土地使用权续期存在的不确定性往往导致人们对房地产的真实价值缺乏正确的认识,表面上具有可比性的房地产可能因为土地使用权续期方面存在的差异实际上并不具有可比性,采取销售比较法可能导致评估值相对真实价值出现较大程度的偏离,以此评估值作为房地产保有税的征收基础将导致税负不公。再次,市场价值评估将突显住房购买中存在的不公平,对房地产保有税改革起到阻碍作用。经济适用房的开发建设由政府划拨土地并免除了部分开发税费,价格比同档次的普通商品住房明显要低,不少经济适用房被不符合购买条件的高收入家庭购买。对经济适用房进行市场价值评估,将导致不符合条件购买者的信息公开化、不当获利的明确化和公开化;以市场价值为基础征收房地产保有税又会使不符合购买条件的既得利益者通过少纳税再一次获利。对经济适用房进行市场价值评估将在不符合条件的购买者中引起不安和紧张情绪,在公众中引起不满情绪。一些国有单位为员工提供披着商品住房外衣的福利住房,对这些披着商品住房外衣的福利住房进行市场价值评估,将导致购买者的获利明确化和公开化,在购买者中引起不安和紧张情绪,在公众中引起不满情绪。地方政府深知对这些福利性住房进行市场价值评估可能带来的严重风险,加上房地产保有税改革可能减少地方财政收入,必然会采取大范围免税的措施来规避风险,因为此时无需再对包括福利性住房在内的大量住房进行市场价值评估。但是,大范围的免税将使得以市场价值作为征收基础的房地产保有税改革在很大程度上会丧失其实际意义,房地产保有税的收入功能、对房地产市场的调控功能、对收入和财富的调节功能都将十分有限。

  三、我国房地产保有税制度改革的对策

  房地产保有税制度改革有效推进并取得良好的效果必须调动地方政府的积极性,保护改革前已购住房者正当权益的同时抑制住房过度消费和资源过度占用,降低征收房地产保有税引起住房价格下跌带来的金融风险,基于国情对税制要素科学设计。

  (一)建立房地产保有税制度改革导致的地方财政收入缺口的填补机制

  房地产保有税制度改革导致的地方财政缺口应由中央政府和地方政府共同来填补,这样有利于调动地方政府推进房地产保有税制度改革的积极性。从近期来看,中央财政可适度加大向地方政府税收返还和转移支付的力度,并明确其中一部分用于填补房地产保有税制度改革导致的财政收入缺口;另一方面,允许地方政府发行债券筹集资金用于填补房地产保有税制度改革导致的财政收入缺口。目前我国的财政收入相对在中央政府集中,中央财政收入的大部分通过税收返还和转移支付的方式提供给地方政府用于支出。以2010年度为例,全国财政收入为83080.32亿元,中央财政收入42470.52亿元,占51.12%;通过税收返还和转移支付的方式用于地方政府的支出达32341.09亿元,相当于中央财政收入的76.1%,相当于地方财政支出总额的43.8%。在目前的财政体制下税收返还和转移支付对于地方财政非常重要,但要从中央财政获得税收返还和转移支付并不容易,正如朱□基在清华大学百年校庆时所说“要靠地方求爷爷告奶奶跑部钱进才能拿到”。由此可见,通过中央财政加大税收返还和转移支付的力度来填补房地产保有税制度改革导致的地方财政收入缺口并非长久之计。通过发行债券筹集资金来填补房地产保有税制度改革导致的财政收入缺口,则可能面临地方政府债务不断累积的风险。从长期来看,在确保中央政府有足够的财力协调区域间经济社会发展的前提下,应适度减小地方政府的事权、扩大地方政府的财权,从根本上降低地方财政对土地出让的依赖性。

  (二)对改革前已购住房和改革时尚未销售完的房地产开发项目实行相对优惠的房地产保有税征收政策

  对改革后新购住房应全面征收房地产保有税,较宽的税基有利于实施较低的税率、将房地产保有税培育成地方政府的重要财政收入来源。对新购住房的税收豁免重点为低收入、残疾人和老年人家庭。考虑到我国土地制度的特殊性,可实行相对宽松的豁免政策,对所有家庭或个人新购买的自住房实行一定的豁免。除用于教育、宗教、慈善以及国有单位的非营利性房地产免征保有税外,包括住房在内的城镇其他房地产的保有税豁免应以部分豁免方式为主。无论以价值或年租价值作为课税的基础,可采用从评估值中扣减一定的数额来豁免,这样有利于实现税负公平的目标。由于可能构成重复课税,有必要对改革前已购住房实行更为宽松的豁免政策。但房地产保有税的征收既要体现公平,又要体现效率。对改革前已购住房一定时间(3~5年)内可免征保有税,使住房拥有者有足够的时间对已购住房继续持有或出售做出决策和实施,再对改革前已购住房实行较宽松(相对于新购住房)的豁免政策,使得大多数用于自住的已购住房无需缴纳房地产保有税。这样既保护了已购住房者的正当利益,又有利于抑制过度消费和资源过度占用,释放出来的存量住房有利于税基的拓宽,从近期看还可以扩大住房的有效供给。随着时间的推进,新购住房不断纳入征收范围,部分已购住房步入纳税行列,房地产保有税的收入功能将逐步得到强化。对改革时尚未销售完的房地产开发项目,应以改革前后土地使用权价格的落差为基础对未销售部分给予适度的补偿。

  (三)通过加强监管和淡化限购政策降低金融风险

  金融机构及其监管部门要进一步强化风险意识,加强对房地产信贷的监管。对房地产企业的开发贷款,要对抵押品的价值及变动风险进行科学评估以其作为发放贷款的依据,通过严格的审查措施杜绝重复抵押现象的发生。对个人住房抵押贷款,要吸取美国住房次贷危机的教训,对贷款申请人的资信状况进行严格审查,对不符合资信条件的贷款申请人不予发放贷款。通过加强房地产信贷的监管促进房地产信贷进一步合理化和规范化,可大大降低房价下跌带来的贷款违约风险。近年来我国实行了严厉的住房限购政策,抑制部分城市投资投机性购房需求和房价过快上涨,目前已收到了一定的成效。房地产保有税制度改革到位(对住房大面积征收是重要标志)后,由于房地产保有税可起到抑制住房过度消费和囤积炒地炒房的作用,住房限购政策应该淡化,一些不符合市场经济的应急式政策(如直接限制一个家庭购买住房的套数;对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款)应该取消,防止税收和限购双重抑制下住房价格下降幅度过大造成大面积的还贷违约。为发挥房地产保有税对住房过度消费和囤积炒地炒房的抑制作用,可采用递进税率制度,但要防止税制设计得过于复杂而造成征收难度过大和成本过高。

  (四)以年租价值作为房地产保有税征收的基础

  以年租价值作为房地产保有税征收基础符合税负公平原则。当房地产用于出租时,年租价值越高说明其获取的收入越多;当工业、商业型房地产自用时,年租价值构成其自用的机会成本,年租价值越高说明所有者可以利用其获得的收入越多;当居住型房地产自用时,年租价值越高说明所有者的消费水平越高。由此可见,房地产的年租价值反映了所有者的支付能力,以年租价值作为房地产保有税的征收基础符合量能负担原则。年租价值的高低代表房地产获取收入的能力,这种获取收入的能力与政府公共产品和服务的提供以及经济社会的发展密切相关,政府提供的公共产品和服务需要纳税人缴纳的税收提供资金支持。因此,以年租价值作为征收基础符合税收的受益原则。以年租价值作为房地产保有税的征收基础技术上可行。城镇住房是我国房地产保有税的重要征收对象,我国城镇住房租赁市场发育,采用租费比较法可以对绝大多数城镇住房的年租价值作出正确的评估。对于很少用来出租、没有可比性租费数据的房地产,可以采用利润法评估其年租价值,利润法不直接涉及房地产的价值评估,在我国使用不存在技术障碍。此外,以年租价值作为房地产保有税的征收基础可以避免房地产拥有者为价格泡沫纳税;由于年租价值相对于价值来说稳定性更强,可以为地方政带来更加稳定的收入。

  四、结语

  我国房产税保有税制度改革的关键是针对住房大范围征收房地产保有税,将房地产开发销售环节的一些税费取消。目前我国在保有环节对绝大多数住房免税,上海、重庆两市的房产税改革也没有改变这种局面;将房地产开发销售环节的一些税费取消、统一在保有环节征收房地产保有税尚停留在理论探讨层面,我国房地产保有税制度改革至今仍未取得实质性的进展。我国房地产保有税制度改革面临诸多的制约因素,其中最为突出的是,房地产保有税制度改革因可能减少地方政府的财政收入而遭到地方政府的消极对待,对已购住房和未销售完的房地产开发项目可能构成重复征税从而遭到已购住房者和未销售完房地产项目所有者的抵制,房地产保有税制度改革近期会增大房地产贷款违约的风险,以市场价值作为房地产保有税的征收基础在我国并不可行。房地产保有税制度改革的有效推进并取得良好的效果必须充分考虑中国的国情,消化这些制约改革的突出因素。我国应建立房地产保有税制度改革导致的地方财政收入缺口的填补机制,对改革前已购住房和改革时房地产开发项目未销售部分实行相对优惠的房地产保有税征收政策,通过加强监管和淡化限购政策降低金融风险,以年租价值作为房地产保有税征收的基础。

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