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经济改革

周波:民生取向下深化税制改革的思路

作者:周波  时间:2014-03-03

  一、我国民生现状及突出问题

  采取有力措施改善和发展民生,是推进公共财政体制建设、回应社会公众分享经济社会发展成果诉求的重要战略之举。借鉴整合民生问题的有关研究成果①,并结合我国经济社会发展实际,民生问题可从就业、教育、卫生、医疗、安全和社会保障等公共产品与服务的国民诉求以及政府回应诉求、履行民生供给职责这两个方面进行理解,可具体细化为三个层面。其一,居民可实现的一般衣食住行消费水平,包括居民以个人可支配收入支付购买及政府改善发展民生举措所带来的消费水平提高两个部分,在宏观层面可将消费率作为度量国民收入分配状况和国民分享改革发展成果程度的指标。其二,实现居民基本营养、住房、教育和社会保障等公共产品和服务消费权利的平等化,改善城乡、区域及不同社会群体间因民生生存和发展权利不公所致的不平等感。其三.确保居民生存和发展的环境安全,突出表现在生态与环境保护方面。

  从上述三个层面考量,我国民生发展中存在的突出问题主要表现在:其一,国民收入向政府和企业倾斜,居民最终分配比重不断下降,居民享有的社会财富增量比例和宏观消费率逐年降低。根据《中国统计年鉴》历年数据,1978-2011年,我国居民消费率总体上一直处于下降通道;1991年前保持在50%以上,1992-2004年从50%下降到40%,2005-2011年进一步从40%下降到34.9%。对应地,我国政府财政收入占国内生产总值比重从1995年的10.26%稳定上升到2011年的21.96%。居民收入占国民收入分配比例的下降,制约了居民可支配收入水平的提高及其基本民生规模和水平。其二,居民收入差距影响基本民生消费权利平等化。2003-2012年,我国居民基尼系数位于0.47到0.49之间,②远高于与我国经济发展水平相当的国家。③城乡居民收入比在2002年突破3.11倍后长期稳定在3倍以上。与此对应,2003年以来,我国城镇居民消费率基本维持在30%略低的水平,农村居民消费率则长期处于不断下降趋势,在1993年跌破20%达到19.4%后,又在2007年跌破10%达到9.1%,2011年达到最低的7.9%。从恩格尔系数看,1978-2011年间,城镇居民恩格尔系数平均高于农村居民6个百分点,部分年份甚至达到10个百分点。若进一步考虑区域经济和行业发展差距,居民收入和基本民生消费权利的差距无疑将更大。其三,从民生消费安全环境来看,我国片面追求经济效益的高消耗、高排放、高污染发展方式,造成严重的资源环境破坏。笼罩我国140万平方公里的雾霾天气、地下水大面积污染、重金属和固废物污染等现象频频发生,影响到国民的健康和生命安全,降低了民生质量。

  二、民生取向下税制改革的总体思路

  在税收领域,我国近年所采取的包括个人所得税修订、营业税改征增值税、小微企业税收扶持等结构性减税政策,立足于降低宏观税负水平,对改善和发展民生产生了积极影响。但从现行税制层面看,仍存在诸多制约民生改善与发展的问题:

  其一,近年来我国减税规模较大,2012年900亿元规模的结构性减税政策使居民部门明显受益④,但在间接税为主体的税制结构下,如何进一步减轻企业负担,释放居民部门分享减税收益的积极效应,则有待于深化税制改革。2013年4月10日,国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点,同时扩大地区和行业试点,这不仅有利于解决因局部地区试点导致的政策差异和税收征管风险等问题,也将会进一步减轻企业税收负担,据测算,2013年全部试点地区企业将减轻负担约1 200亿元⑤。“营改增”全面实行的直接受益部门将是企业,从长远看,也有利于扩大就业,增加居民收入。由于“营改增”与提高居民部门可支配收入水平之间是一种间接关系,对促进基本民生消费水平提升的作用较为间接缓慢,长期看还要继续优化税制结构、公平税收负担、规范收入分配秩序,为保障和改善民生提供更加有利的税制平台。

  其二,个人所得税调节收入分配的作用未能很好体现。2000年以来,工薪阶层缴纳的个人所得税一直占个人所得税税收总额的50%左右,⑥影响了工薪阶层民生消费水平的提高。与此同时,来自高收入群体的财产性收入和非劳动收入所得的个人所得税占比一直较低,加剧了居民间可支配收入差距。在加强征管的情况下,2011年财产转让所得与利息、股息、红利所得分别贡献个人所得税451亿元和600多亿元,同比增长79.2%和30%,⑦说明这方面的税收收入潜力巨大。

  其三,我国税制中缺乏调控高收入群体财富及增强国民社会保障能力的税种,加剧了消费权利的不平等。在我国房地产市场存在较强投机性和投资性的情况下,房地产税制不完善,房地产财富迅速升值拉大了高收入群体与中低收入群体的收入差距;社会保障税尚未开征,现行社会保险收费的级次和刚性较低,社会保障的待遇水平差异巨大。⑧由于缺乏就业、医疗和养老等社会保障安全网的有力支持,可支配收入有限的中低收入群体就会增加预防性储蓄,降低消费水平。根据《中国统计年鉴》历年数据计算,我国城乡居民储蓄余额在2003年突破10万亿元大关后,年均以16.4%的比率增长,至2011年末达到34.36万亿元。

  其四,我国现行《资源税暂行条例》只有7个税目,征税范围偏窄,从量计征依据不科学,弱化了资源税的环境保护功能;未开征环境保护税,具有环境保护作用的税收零散分布在消费税以及推进节能减排、资源综合利用的增值税和企业所得税激励政策中,企业环境保护的税收约束不足。

  因此,发挥税收改善和发展民生的重要作用,不仅应在与减轻企业负担紧密相关的具体税种和税制要素上下功夫,而且应立足于提高民生消费水平、缩小民生消费差距和确保民生安全环境的整体税制层面,发挥各税种的协同功能。以“提低、控高、扩中”为导向,完善调节收入分配的税收制度和政策,为提高居民消费水平提供更多可支配的收入。改革消费税和房地产税,调节高收入群体收入和财富,缓解民生消费差距,并增强国家用于民生的财政投入能力。开征社会保障税,兼顾公平享受社会保障权利与缴纳税收义务的对等原则,扩大社会保障税覆盖范围,使社会保障支出同步纳入财政支出范畴并实现全国统筹,缩小民生权利差距,消除居民不敢消费的后顾之忧。改革资源税制度、开征环境保护税,在为民生生存和发展创造洁净安全的生态生活环境的同时,增强社会节能减排的约束机制,推动我国经济发展方式转变。

  三、民生取向下税制改革的政策建议

  (一)完善调节收入分配的税收制度和政策

  在国家改善和发展民生力度既定的情况下,居民可支配收入是影响民生的重要因素。因此,应充分发挥税收在国民经济初次分配中的作用,改善政府、企业和居民之间的收入分配关系,提高居民收入占国民收入分配及劳动报酬收入占初次分配的“两个比重”,着力提高中低收入群体的收入能力。

  首先,完善个人所得税制。2011年个人所得税改革后,我国短期内再次提高工资薪金所得费用扣除标准的可能性不大。未来可进一步调整完善之处在于改革工资薪金所得费用扣除标准的定额扣除法,建立健全综合和分类结合的个人所得税制,加强对高收入群体的税收调节。依据家庭赡养和抚养人口、就业、教育、住房、是否残疾等基本情况建立并实施项目扣除,并根据通货膨胀因素定期调整扣除标准。在分类所得税制的基础上,对不同收入源泉扣缴分类征收,纳税年度结束后,再把来源于各渠道的收入加总,由税务部门核定其全年应纳税所得额,对年度内已纳税额作出调整结算,多退少补。全年综合所得达到一定数额后,按超额累进税率课以综合所得附加税。参照现行对工资薪金所得、个体工商户生产经营所得和对企事业单位承包经营所得实行累进税率的做法,对劳务报酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得及其他所得,由比例税率改为实行综合累进税率。探索自行申报与行业信用、金融信用相结合的方法,增强个人所得税征管能力,将中高收入阶层游离于个人所得税之外的收入纳入。其中,最关键的工作是完善个人所得税的征管条件和配套措施,建设个人收入信息监控系统,推进个人收入申报、个人财产登记等社会征信系统建设,加快税务部门与企业、海关、金融机构等的网络对接。优化个人所得税税率结构,降低最高边际税率,减少累进级距,降低高收入者的偷逃税动机。

  其次,为增加社会就业和劳动者收入,采取扶持中小企业和服务业发展的税收政策。应在小微企业减半征收企业所得税、提高个体工商户增值税和营业税起征点、小微企业3年内免征22项行政收费、针对小微企业发展的金融业税收优惠⑨等政策的基础上,进一步加大扶持力度,增加针对中小企业的税收抵免和税前列支。具体而言,对中小企业以税后利润转增资本的再投资行为,中小企业当年科技研发的实际支出费用以及中小企业研发费用比上两年实际支出增长的一定比例,给予税收抵免,并允许未盈利中小企业的研发费用在以后5年内扣除。对中小企业科技人员从事科技研发获得的各种奖励、奖金、津贴及中小企业科技人员的技术发明、成果转让收益,给予个人所得税免税照顾。

  再次,扶持生活困难群体就业再就业。梳理整合现行促进下岗失业人员、军队转业干部、城镇退役士兵和军队随军家属就业的税收优惠政策,给予一致的税收待遇。提高第三产业在经济结构中的比重,并定位为长期政策,稳定预期。扶持大学生和农民工返乡创业,对失地农民自谋职业、自主就业的,比照下岗失业人员再就业政策给予税收优惠。对吸纳下岗失业人员、进城农民工、城乡退役军官士兵、残障人员等特殊群体就业的企业,按吸纳特殊群体就业比例享受一定额度的营业税税收优惠。将吸纳就业能力较强的建筑业、娱乐业、服务业企业纳入促进就业税收优惠政策的享受范围。

  最后,增加农民收入能力。我国对农业生产者销售自产农产品采取增值税免征政策,造成农民购进农业生产资料所含增值税税金无法抵扣。虽然我国对饲料、农膜、农机具、化肥、农药等农业生产资料的生产企业,从生产到销售环节都实行减免税收政策,但由于优惠直接针对生产厂家或经销商,农民难以真正得到实惠。因此,应完善增值税抵扣链条,降低农业生产者农业投入的增值税负担,使农民受益。具体而言,对农业生产和销售环节减免增值税,农民购置农机、良种、化肥和农药等生产资料时,可由基层税务机构每月或每季度集中代开增值税发票,待生产企业或经销商在当地税务机关申报缴纳增值税时,由税务机关代为抵扣。出台支持“三农”金融的税收政策。统一区域性农村金融机构和农村信用社的营业税和所得税优惠政策;对农业担保基金或农业担保机构开展农业信用担保、再担保业务取得的收入,在规定期限内免征营业税。

  (二)改革资源税制度,开征环境保护税和社会保障税

  首先,整合现行《资源税暂行条例》、与资源过度消费相关的消费税及与节能减排有关税收优惠政策的规定,按照使用者付费原则,改革资源税。扩大资源税征税范围,将土地、水、森林等可再生资源及矿产资源纳入资源税征收范围。在资源税税目设置上,增加“水”税目,将现行耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税和土地补偿费“三税一费”整合进资源税中的“土地”税目;将矿产资源补偿费、矿区使用费、特别收益金等各种收费项目,整合进以不同矿产命名的税目;将对实木地板、木制一次性筷子等资源性产品征收的消费税,整合为“森林”或“木材”税目。为了强化资源的有效开发、使用和保护,应主要实施从价计征,使税收收入随资源价值升值而增加。矿产品资源改定额税率为比例税率,并充分考虑资源储量和回采率因素,而不是仅按开采量或销售量计征。以水资源为例,日常生活用水、生产用水和以水为载体提供服务(如洗浴中心和温泉)的用水,应有不同税率,且税率随用水总量的提高阶梯式攀升。

  其次,开征环境保护税。按污染者付费原则,完善与环境保护相关的各项政策规定,将我国现行排污收费、资源补偿收费和生态环境补偿收费整合后开征独立的环境保护税,提升整体税制的绿化和环境融入程度,促进能源资源节约高效利用。⑩其一,借鉴国际经验,针对排放的污染物直接征收污染排放税。就我国污染物排放现状而言,可首先将与民生安全关系最为密切的二氧化硫、二氧化碳、水、固废物和重金属等设为应税品目,计税依据为污染物排放量,税率随污染物排放量阶梯增加。其二,在与污染排放间接相关的层面上,以排放污染物的产品为载体征收环境保护税。将现行消费税中与健康和环境有关的摩托车、鞭炮焰火、不同排量的小汽车等税目改征环境保护税,实施差别税率。

  再次,开征社会保障税。设立养老、医疗和失业三个税目,依据居民纳税原则,纳税人为存在雇佣关系的雇主和雇员及不存在雇佣关系的自营业主。因此,可将在城镇范围内收取的养老保险基金、医疗保险基金、社会统筹等改为社会保障税,并将进城务工人员纳入社保体系。遵循雇主支付的工资薪金额、雇员取得的工薪收入额及自营业主纯收益额界定课税对象的通行惯例,按照受益和收入再分配原则,企事业单位的征税对象为工资性支出及超过国家规定标准的福利性支出;职工个人的征税对象则为工资收入,包括单位支付给职工的全部工资性货币收入(包括工资和津贴)及超过一定限度以上的福利收入(包括实物);私营企业主和个体劳动者的征税对象为扣除经营成本后的净收入。社会保障税应区分纳税人身份实行差别比例税率,总体税率水平可初步确定为25%,其中,雇主和雇员适用税率分别为20%和5%。应对国企、垄断企业的雇主和雇员适用较高税率,同时,为消减社会保障税的累退性和不公平性,确定中低收入者法定扣除项目时应予特别照顾。

  (三)改革房地产税和消费税

  总结上海、重庆两市个人住房房产税改革试点的有益经验,在全国范围内开征针对保有环节的房产税,科学设定纳税范围、税率结构和减免优惠等规定,抑制我国房地产市场存在的较强投机性和投资性,缓解收入差距。针对不同类型和使用用途的房产,科学设置减免税范围。对廉租房和经济适用房,给予减免税照顾;在整合现有普通住房与非普通住房、首次购房与非首次购房差别化税收政策的基础上,对居住用途的普通房产实行免税政策;明确房产税的免税单位为房产持有人所在家庭,每个家庭根据人口和人均免征额(如人均40~60平方米)享受免税待遇;按家庭人口计算的免征面积之外的房产面积属于房产税征收范围,对超豪华、超面积高档住宅设定较高税率,并按房产面积实行累进税率。

  改革消费税制度。将消费税中有关节能减排和环境保护的内容分别整合进资源税和环境保护税,充分发挥消费税相对灵活的税种优势,合理调整消费税征收范围、税目、适用税率和征税环节。突出消费税的收入分配调控功能,对高档消费行为如高档住宅、第二套及以上普通住宅、大排量高档轿车、个人包机旅行等各类高端服务消费,征收消费税;将高档家电、裘皮制品、美术工艺品、高端通讯产品和电子产品等纳入消费税征税范围。对过度消费会危害健康和社会秩序的香烟和酒等商品,消费税税率可略高,实现限制生产和消费的政策意图。应将部分消费品的纳税环节由工业环节向后推移至批发或零售环节,如对烟和酒可在生产和消费两道环节征收消费税。

  注释:

  ①孙中山将民生概括为衣食住行四要素。联合国开发计划署编制“人类发展指数”反映民生,由人均GDP(收入)、教育水平(文化)和平均寿命(健康)三个单项指数复合组成。刘尚希(2008)认为,民生的核心是“消费状态”,表现在相对消费水平、缩小消费差距以及化解消费风险三方面。安体富和任强(2011)认为,民生是人民在经济、社会和政治等方面的生活状态。

  ②国家统计局数据显示,2003年到2012年,全国居民收入的基尼系数分别为0.479、0.473、0.485、0.487、0.484、0.491、0.490、0.481、0.477和0.474。国际金融危机爆发后,我国各级政府采取若干强有力惠民措施,使基尼系数从2008年最高的0.491逐步回落。

  ③国家统计局数据表明,2009年阿根廷、巴西和俄罗斯的基尼系数分别是0.46、0.55和0.40,2008年墨西哥基尼系数是0.48,印度2005年的基尼系数是0.33。

  ④《国家税务总局局长肖捷到中国政府网与网友在线交流》,国家税务总局网站2012年3月31日。

  ⑤《国务院决定进一步扩大营改增试点》,新华网2013年4月11日。

  ⑥据历年《中国税务年鉴》数据计算。尽管2011年实施新《个人所得税法》降低了来自工薪所得的个人所得税占比,但工薪阶层仍是个人所得税的主要纳税群体。

  ⑦《国家税务总局局长肖捷到中国政府网与网友在线交流》,国家税务总局网站2012年3月31日。

  ⑧中国社会科学院发布的《2012社会保障绿皮书》显示,养老金待遇最高差50倍。

  ⑨金融机构与小微企业签订借款合同免征印花税;金融企业对中小企业贷款的损失准备金,允许在企业所得税税前扣除;对符合条件的农村金融机构的金融保险收入减按3%征收营业税。

  ⑩中国能源利用效率较发达国家低约10%,电力、钢铁、有色金属、石化、建材、化工、轻工和纺织等8个重点行业主要产品的单位能耗平均比国际先进水平高40%。参见周波《转变经济发展方式的公共政策研究》,中国社会科学出版社2012年版。

  【参考文献】

  [1]刘尚希:《面向民生的税收制度改革》,《税务研究》2008年第5期。

  [2]安体富、任强:《关注民生、促进消费的税收政策研究》,《经济研究参考》2011年第13期。

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