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经济改革

张斌:中国下一步税制改革的目标与任务

作者:张斌  时间:2014-03-14

  随着中国经济社会发展进入新的历史时期,现行的以间接税为主体的税制结构的弊端日益显著,目前需要在1994年至今税制持续完善的基础上,根据国情世情的深刻变化,按照党的十八届三中全会的要求进一步完善税制。

  中国现行税制的基本格局是1994年税制改革奠定的,改革的目标是建立适应社会主义市场经济体制的税制体系,其核心是强调税收的“中性”和“效率”。1994年后的主要税制改革措施,如内外资企业税制的完全并轨,增值税“转型”改革和正在进行的“营改增”改革等,都是按照这一目标进行的税制持续改进。但是,随着中国经济社会发展进入新的历史时期,现行的以间接税为主体的税制结构的弊端日益显著,目前需要在1994年至今税制持续完善的基础上,根据国情世情的深刻变化,按照党的十八届三中全会的要求进一步完善税制。

  一、中国现行税制的基本特征 

  1994年税制改革以来,税收收入实现了持续稳定增长,1994年税收收入为5126.88亿元,税收收入占GDP的比重为10.64%,1996年税收收入占GDP的比重为最低值9.71%,此后一直持续上升,到2012年,税收收入达到了100614.28亿元,是1994年19.62倍,占GDP的比重提高至19.39%。① (参见图1)  

 

  在税收收入持续增长的同时,1994年以来税制改革也在不断推进,内外资企业税制的完全并轨和增值税“转型”改革的实施使税制进一步趋于完善。但是,现行税制迄今为止仍保留着1994年税制的基本特征,这些特征可以概括为:

  第一,对商品和服务课征的流转税比重较高,个人所得税的比重偏低。国内增值税,国内消费税,进口货物增值税、消费税,营业税,城市建设维护税,关税等流转税扣除出口退税后占税收收入的比重一直在60%左右,而个人所得税的比重仅在6%左右。

  第二,流转税中对商品和服务普遍的课征的一般流转税的比重较高,调控功能较强的选择性课征的特殊流转税的比重偏低。图2是2011年中国的税制结构,从图中可以看出,对商品和服务普遍课征的增值税和营业税占税收收入的比重分别为31.22%和15.24%,两项合计为46.46%,如果加上关税和作为附加税的城市建设维护税则超过税收收入的一半。而调控功能较强的选择性课征的消费税 、资源税占税收收入的比重分别为8.83%和0.66%,而环境保护税尚未开征,具有环境保护功能的排污费等还未实现费改税。  

 

  第三,对国民收入流量课征的税种齐全,但对存量财产课征的税种尚不完整,对居民住宅课征的房产税迟迟未能出台,尚未开征遗产与赠与税。由于个人所得税的比重低,因此居民在取得收入环节的税负较轻,而作为流量的收入差距会逐步累积为居民财产存量的差距并扩大财产性收入的差距。缺乏对存量财产课征的税种进一步限制了税收调节收入分配功能的发挥。

  第四,在税收征管方面,流转税、企业所得税等大部分税种都由企事业单位缴纳,税务机关的征管对象主要是单位纳税人,即使是个人所得税,大部分收入项目也通过单位代扣代缴。现行的税收征管模式是以对单位纳税人征管为基础建立起来的,税务机关缺乏对自然人纳税人全部收入和存量财产征税的能力。

  二、中国现行税制存在的主要问题 

  1994年以来建立的以流转税,尤其是增值税为主体的税制结构,具有较强的“中性”特征,有利于经济增长;同时征管成本相对较低,在筹集收入方面具有显著的优势,也实现了税收收入的持续稳定增长。但这种税制结构在收入分配和经济结构调整方面的弊端也比较显著,具体来说,现行税制的问题主要有以下几个方面:

  1.收入分配功能较弱,整体税制具有累退性

  以流转税为主体的税制结构使居民取得收入环节的税负较轻而消费环节的税负较重,而随着收入的增长,消费占收入的比重下降,因此这种税制结构具有累退性,即收入增长后税负反而下降。而针对居民存量财产课征的财产税的缺失,则会进一步削弱税收调节居民财产和收入的功能。

  2.抑制消费、刺激出口,不利于内外需的平衡

  在商品和服务生产和流通环节征收的税收大部分作为成本通过提高价格转嫁给了消费者,税制结构是国内外相同商品价格差距较大的重要因素,也是导致居民消费不足的重要原因。而且,由于增值税、消费税等流转税可以退税,而所得税不能退税,因此流转税比重高的国家其出口商品的实际税收含量较低,这会刺激出口并不利于内外需的平衡。

  3.收入弹性较低,不利于未来财政收入稳定持续增长

  随着经济的发展和居民收入的提高,相对于超额累进的个人所得税,在交易环节按比例税率征收的流转税,尤其是增值税的收入缺乏弹性。2006年以来,国内增值税的增幅开始低于税收收入的总体增幅,2009-2011年税收收入增长率分别为9.77%、23.00%和22.58%,而国内增值税的增幅分别仅为2.69%、14.13%和15.04%。未来面对社会保障和人口老龄化带来的支出压力,税制结构转向收入弹性更高的直接税有利于实现财政收入的持续稳定增长。

  4.鼓励招商引资,不利于地方政府职能和经济发展模式转变

  以流转税为主体的税制结构使地方政府的收入主要来源于企业而不是辖区居民,这会导致地方政府更热衷于招商引资和为企业及投资者提供服务,而相对忽视了为辖区居民提供公共服务。此外,流转税为主体的税制结构意味着收入主要来自生产和交易的规模,而不是企业利润,一些项目哪怕亏损,不能完全收回投资,但只要能够维持经营就会产生税收收入,这导致地方政府重规模和产值而轻效益,盲目上项目和重复建设。

来源:《行政管理改革》 [关闭] [收藏] [打印]

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