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经济改革

“十三五”财税体制改革面临落地攻坚

作者:  时间:2016-08-25

  早在2014年6月30日,中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》便明确了改进预算管理制度、深化税制改革、调整中央和地方政府间财政关系三大改革任务。

  按照既定方案和时间表,2015年预算管理改革要取得决定性进展,财政支出管理改革取得实质性突破,税制改革取得阶段性成果;2016年将基本完成深化财税体制改革的重点工作任务;2020年各项改革基本到位,基本建立现代财税制度。由此看来,“十三五”时期,财税改革已箭在弦上,时不我待。

  改革进程有喜有忧

  《深化财税体制改革总体方案》中涉及需要重点推进三个方面的改革。一是改进预算管理制度,强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度;二是深化税收制度改革,优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用;三是调整中央和地方政府间财政关系,在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步理顺中央和地方收入划分,合理划分政府间事权和支出责任,促进权力和责任、办事和花钱相统一,建立事权和支出责任相适应的制度。

  “如今时间过去两年,从成绩来看,第一方面表现较为突出,尤其是在强化预算约束、规范政府行为方面取得了突出进展。在第二方面,则主要体现在借助于营改增的全面推开,增值税基本建成了消费型增值税,也消除了原增值税、营业税二税并存带来的一系列征管问题与重复征税问题,资源税也已进入实质性改革阶段。”中南财经政法大学财税学院教授、博士生导师庞凤喜在接受《中国发展观察》采访时表示。

  在于8月7日召开的“中国新财税主义三十人论坛”上,中国人民大学经济学院学者、“新财税主义”经济理论提出者高连奎在发言中表示,“中国作为中等收入国家,人均GDP虽已接近一万美元,但纯税收只有27%左右,由此看来,中国的财政收入水平还停留在发展中国家的程度。”他解释道,一个国家的财税必须同其经济发展水平相适应。量化来看,古代税收一般为10%左右,后提高到20%,工业化初期达到20%。后来,发展中国家提高到30%,中等收入国家为40%,欧洲发达国家在50%左右。一国从农业国发展到初期工业国、发展较快的发展中国家,再到中等收入国家、发达国家,其税收从10%提高到50%,这是自然规律。“我国属于低税国家,但由于以前有土地出让金弥补政府财政不足,所以低税问题没有暴露。随着土地出让金的减少,税收不足问题将越来越严重。”

  会后,高连奎在接受《中国发展观察》采访时坦言,“改革效果虽然明显,但总体来说目前的财税体制仅仅局限在一个点、一个税种的改革,不是全面的带有顶层设计性质的改革,因此对政府增加财政收入和对企业减负的效果均不明显,甚至有些金融企业在营改增中增加了负担。”他进一步强调,“我们需要站在时代和中国发展阶段的高度,对中国的财税体制进行一次重构,需要的是一次顶层设计层面的财税改革,这样才可以让大多数人受益。”

  庞凤喜认为,目前确实有多方面改革尚待加强。一是优化税制结构尚未破题;二是受制于税制结构优化与科学税制建设进程的较为缓慢,以及政府间事权和支出责任划分的不清晰,中央和地方收入划分上同样未能取得明显进展。

  改革面临落地攻坚

  从“十二五”到“十三五”,财税改革从着眼顶层设计已进入落地攻坚阶段,踏入深水区,要敢于啃“硬骨头”。

  迄今的财税体制改革进程尚不够均衡,相较于预算改革、税制改革在改革实施层面取得的实际进展,划分中央和地方事权和支出责任相对滞后。庞凤喜认为,这里的问题是,在我国哪些事情该由政府承担,不同级次之间政府应如何分工,可能尚缺乏严密地论证,包括教育、社会保障等,目前仍未明确。政府与市场的分工、政府与社会的分工、政府与政府间的分工,对于我国这类转轨国家而言,仍然是重要的研究课题。

  在高连奎看来,当前有这样一种观点,倾向于用中央财税来补贴地方财政,这并不现实。他认为,地方应该自己充实财政。对于地方面临的土地财政枯竭问题,高连奎建议,个人所得税应地方化。由于我国各地经济发展状况、工资水平、物价水平不同,大城市工资高,但消费也高,小城市工资低,但消费也低,这么大的国家制定统一的个人所得税标准并不合适。目前我国缴纳个人所得税群体主要以大城市的白领为主,缴费人数有限,也不公平。因而不应再制定统一的个税标准,国家应该只制定税率,起征点由地方人大确定,将个人所得税变成一个支撑地方财政收入的重要税种,这样就可以弥补地方土地财政枯竭后的政府支出问题。“而目前大家热议的房产税等其实可行性不强,还不如加强个人所得税的征收来替代土地财政。”

  如今,个人所得税改革已箭在弦上。“在我国,个人所得税存在的最大问题,主要体现为实行极为纯粹的分类所得税制,不考虑收入的多元性,也不考虑相应、相关的成本费用支出。”庞凤喜认为。

  她进一步指出,当前,我国城镇居民收入来源主要为工资性收入、转移性收入、经营性收入和财产性收入。且实证研究显示,随着经济的发展,我国收入来源的结构和比例也相对变动。在城镇,工资性收入虽为城镇居民最为重要的收入来源,但其占比正出现逐年下降趋势;而财产性收入和经营性收入增长最快。“但实际征收中,工薪阶层担当了纳税主体,源自依附于企业税而相对易控制税源的代扣代缴制度,而面向自然人的税收征管体系的建设问题既未受到应有的重视,更远未建立。”

  庞凤喜表示,公民个人收入渠道如今早已多元化,且区别于收入渠道狭窄的中低收入阶层,越是高收入人群,其财富来源及形成路径越是呈现多样性特征,同时,除传统业态获得大量高投机性收入外,新型收入形式也层出不穷,如互联网金融、电子商务从业者以及“网红”等新晋高收入群体,其收入取得多集中于线上,现实的收入、财富状况也早已突破了原有的收入分类格局。

  目前,会否由于技术局限,税务部门难以在货币流通过程中设岗收税,从而导致税收大量流失?庞凤喜认为,对公民个人的各种所得信息的掌控在现代的互联网技术下,其实已不是问题,而问题的关键在于,我国税收制度的设计,更多地以获得财政收入为目标,历次改革均以基本保持原税负不变为原则。因此,受到顶层设计、法律、部门利益等方面的钳制,我国面向自然人的税收征管体系远未建立,也使得我国税制结构中,商品劳务税一直居于绝对主导地位,所得税系中,企业所得税长期占居主导地位,而财产税则始终微乎其微,税制结构的变迁、演进规律在我国出现了一定程度的背离。对此,庞凤喜建议,“当前,应通过立法使税务机关有权力掌控第三方涉税信息,同时,实行严格的保密制度,以及全社会的共享制度。”

  对于这一问题,高连奎表示,工人的工资固定,便于征税,企业家的工资不透明致使征税难,确实存在这样的情况。但进一步思考可以发现,对于企业征收的增值税、所得税其实也是对企业家利润的征税,除此之外再多征一道工资税意义不大。但是,企业家在公司运营、个人生活中都是要消费的,且这一群体的消费水平比工薪阶层更高,因此,不需要过度地从工资以外的收入中做文章,可以通过消费环节进行征税。另外,对企业家等高消费群体还可征收“超额财产税”“超额占有社会资源税”等,都是改善贫富差距的可参考方法。

  “税收的征收一定要简便易行,我不主张个人所得税以家庭为单位征税或是个人申报等,这缺乏操作性。”高连奎建议。

  值得注意的是,在全球化的背景下,即使是税收政策这样的“内政”在今天也不可能单纯考虑国内情况,面对日益激烈的全球税收竞争,我们又应如何应对?

  高连奎表示,全球竞争是财税研究中的一个重要课题,但传统意义上的财税竞争更多的是指不同国家企业税的竞争,比如很多企业会选择到避税天堂去注册,会选择税收较低的地方进行生产等,而个人所得税、消费税的竞争并不明显。他进而建议,为了适应全球竞争,我国可以考虑财政收入从企业税为主过渡到个人所得税和消费税为主。他还建议,“比如,可考虑对技术不成熟的高科技产品减税,从而更好地帮助中国企业改进技术以在全球竞争中实现领先。另外,对奢侈品牌征税,可在一定程度上抑制外资品牌在中国的扩张。”

  当今社会,人才、资本和技术等流动性强,而全球化的背景下,其流动性早已突破了国界的限制。“因此,税收政策的制定,必须综合考虑国内国外的情况。否则,由于‘人往高处走,税往低处流’,会使得税制实施结果背离改革初衷。”庞凤喜强调。

  深化改革的未来方向

  2016年被视为财税改革的落地年,“营改增”全面推开,个税改革方案也有望于下半年出台。接下来,我国继续深化财税改革的方向是什么?庞凤喜认为,当前,国际国内经济形势仍然严峻,我国实体经济领域仍然需要减税减费和减负。因此,在税制建设上,应通过着眼于面向自然人的税收征管体系建设,加强个人所得税、房地产税、社会保障税等税种建设,努力提升直接税比重,优化税制结构。在财政支出管理上,应通过明确基础养老金的中央财政责任,尽快推出基础养老金全国统筹。在机构管理上,应借助“营改增”契机,尽快确立税务机关作为社保缴款“统一征收主体”的地位,以避免营改增后地税队伍的资源浪费与闲置,并真正落实党的十八大提出的“以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,加快完善社会主义市场经济体制,为全面建成小康社会提供制度保障”的精神。

  高连奎建议,我国应进一步明确税收水平标准、税收结构等,然后针对性地进行改革。“个人所得税地方化可以率先实行,消费税也可推进研究如何扩大征收面积。另外,对于奢侈品可考虑按品牌征税,这就涉及对品牌的认定等一系列环节,可以先研究、试点。”

  “人类的税制结构并非一成不变,而是不断变迁的,也应该是不断变迁的。”高连奎分析道,当人类进入工业社会之后,税收结构主要经历了三大阶段:一是工业化初期以增值税为主的税收阶段,二是工业化时代以个人所得税为重点的税收阶段,三是后工业化时代以消费税为重点的税收阶段。在工业化初期,人民普遍比较贫困,向人民征税几乎不可能,所以税收主要来自企业,而增值税、所得税就是面向企业征税的重要税种。到了工业化完成阶段,人民开始变得比较富裕,中产阶层或是新富阶层开始涌现,贫富差距也开始明显扩大,这时征收个人所得税变得可行、而且必要。这一时期,整个社会的人群都被卷入工业社会之中,国家向个人征收个人所得税,可以更好地为国民提供社会公共服务,而且征收个人所得税有助于抑制贫富差距,所以在发达的工业国家,个人所得税都是一项重要的税种,甚至是第一大财政收入来源。在后工业时代,工业在社会中占比逐渐减小,服务业占比逐渐增大,特别是享乐性消费、高端消费、奢侈消费变得流行起来,因此这一阶段,针对不同的消费方式,征收消费税应该成为一个国家的重要税种。

  “目前我国正处于从工业化初期到工业化完成阶段之间,税收结构仍以企业增值税为主,应进入以所得税为主的第二个阶段,而且应该开始为第三阶段做准备。”高连奎建议。在当前的中国,增值税仍然是第一大税种,他预测,在未来十年,所得税将会超越增值税成为我国第一大税种,而在二十年后,消费税将会成为第一大税种。目前我国应该按照这一演变路径进行布局。

  “税收改革的精神必须是科学和平等。”高连奎进而指出。所谓平等,是让过度占有社会资源的人多交税,少占有的人少交税;让可多承担税收的行业多交税,让物价已经很高的行业少交税;让对社会进步具有重大意义的科技企业少交税,让成熟行业多交税。所谓科学,是要按照最符合经济规律的方法去调整税收。基于此,高连奎提出了在财税改革的“五增五减”设想,即增加享受型产品和奢侈型产品的税收,降低生存必需品税收;增加成熟工业品税收,适当降低高科技产品税收;增加机器密集型产品税收,降低劳动密集型产品税收;增加专项服务收费,降低企业增值税和所得税等公共税收;个人所得税地方化,降低个人所得税税率,增加纳税群体。“通过财税结构的科学化、合理化,以找到增加财政收入的空间。”高连奎表示。(记者 张菀航 姜巍)

来源:中国发展观察杂志社 [关闭] [收藏] [打印]

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