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经济改革

个税改革:找准公平与效率的平衡点

作者:赵姗  时间:2016-10-31

  ■主持人 赵姗

  嘉宾

  马珺中国社会科学院财经战略研究院研究员

  白彦锋 中央财经大学财政税务学院教授

  戴 慧 国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员

  近期,国务院发布的《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》(以下简称《意见》)明确指出,对技能人才、新型职业农民、科技人员等七类群体,推出差别化收入分配激励政策。其中提出,要进一步发挥税收调节收入分配的作用,适当加大对高收入者的税收调节力度。那么,《意见》有哪些亮点?个税改革如何发挥调节收入分配差距的功能?个税改革还有哪些难点?

  逐步形成合理有序的收入分配格局

  中国经济时报:《意见》有哪些亮点?

  马珺:我认为最大的亮点是《意见》所强调的“逐步形成合理有序的收入分配格局”。这是因为,导致居民收入差距过大的原因众多,再分配机制,特别是现行个人所得税再分配功能的缺陷并非主因,造成这一结果的收入分配秩序的缺陷才是问题的根本所在。

  十八届三中全会《决定》提出要“形成合理有序的收入分配格局”之后,这是国务院为落实这一要求而颁布的一个综合性意见。我们应当关注《意见》中提到的“继续遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入,取缔非法收入”“着力促进机会公平”等措辞,它们点出了社会普遍关注的居民收入分配差距的体制根源,即初次分配领域失序是造成居民收入分配不公的主因,再分配领域缺乏必要的调控手段,只是进一步加剧了居民间收入差距过大的程度而已。只有认识到这一点,才能追根溯源、对症下药,采取有效手段以规范初次收入分配秩序为主、再分配手段辅之,而不是把工作重心全部投放到再分配领域。恢复市场分配机制的正义性,是一切再分配手段能够生效的前提条件。

  戴慧:《意见》以提高居民收入、促进宏观收入分配格局优化、提高中等收入者比重、实现农村贫困人口全部脱贫等为目标,首次针对性地提出七大群体激励计划,并实施六大支撑行动。其中七大群体分别是技能人才、新型职业农民、科研人员、小微创业者、企业经营管理人员、基层干部队伍、有劳动能力的困难群体。他们是渴望有效激励、能为社会贡献更多活力的群体,也是收入提升潜力较大的群体。激励计划有利于提升七大群体人力资源素质,发挥其工作及创新、创业的积极性,为国家中长期发展提供动力;同时提升其收入,扩大我国中等收入群体比重。

  《意见》在基本原则部分第四点“坚持鼓励创收致富与缩小收入差距相结合”中提出“在初次分配中鼓励全体劳动者通过诚实、辛勤、创造性劳动创收致富,同时完善税收、社会保障等再分配调节手段,规范收入分配秩序,切实保障困难群众基本生活,有效抑制通过非市场因素获利,不断缩小不同群体间的收入差距”,既体现了初次分配中按劳分配的原则,又强调了税收和社会保障在再分配中缩小收入差距的作用,同时兼顾了反贫困、抑制灰色收入等不当获利。从税收角度看,个人所得税改革和财产税改革进程及对收入分配格局的影响值得关注。

  “综合与分类相结合”是焦点

  中国经济时报:《意见》并不是具体办法,真正方案出台仍需时日,那本轮个税改革的焦点是什么?

  戴慧:第一,是否将实行综合与分类相结合的个人所得税制。我国目前实行的是分类计征制,即针对不同来源所得在取得环节采用不同的计税方法分别计税征缴税款。这种方式虽然征收管理便利,但在实践中也暴露了一系列问题。例如,单一工薪阶层缴税较多,而高收入阶层缴税较少;未考虑家庭负担;不同收入来源适用税率不一,不利于公平;对收入波动较大者在同一年度内税收负担不能平滑等。而采取综合与分类相结合的计征方式,则有利于解决这些问题。后者指,在不同来源收入发生时分类预征,待纳税年度结束后再将该年度所得加总使用统一计税方法计算年度应纳税额,并与预征税额比对,多退少补,即汇算清缴。“综合”既可以在年终将同一家庭中所有成员所得综合计税、将一些家庭支出扣除,还可以在年终将一个家庭本纳税年度内不同来源的所得综合计税,还可以通过年终将本年度内不同时点所得综合计税,从而更好地体现个税公平性。因此,这是最重要的焦点。

  第二,若以家庭为征收单位,综合计税时将允许从收入中扣除哪些新的项目,以体现家庭负担差异。现行个人所得税以个人为征收单位,在费用扣除方面,主要考虑的是基本生活费扣除、各种基本社会保险扣除、承包或承租经营中的附加费用扣除。而未考虑到家庭中老人赡养支出和子女抚养支出差异以及双收入家庭和单收入家庭差异。以家庭为征收单位后,考虑到这些差异,从发达国家经验看,通常允许夫妻基本扣除老人赡养费、离婚赡养费、儿童抚养费、教育和医疗支出、购房贷款利息支出、慈善捐款几类。

  第三,个税“起征点”会否提高。工薪阶层非常关心个税“起征点”。从税收专业角度看,大家习惯称的“起征点”实际上是基本费用扣除标准。在对工资薪金所得计税时,这个被扣除后,才是应纳税所得额,再按超额累进税率计算工薪所得个税;如果工资薪金低于该标准,则免征工薪所得个税。新世纪以来,该标准调整过三次,2006年由1980年确定的800元提高到1600元,2008年提高到2000元,2011年提高到现行的3500元。也就是说已经5年未改了。税改后这部分基本扣除能否考虑通货膨胀等因素定期调整,或考虑到各省发展差距设定一个浮动额确定不同扣除标准,都值得关注。

  第四,税率会否变化。目前我国对工资、薪金所得实行的是7级超额累进税率,税率从3%到45%;对个体工商户生产经营所得和企事业单位承包或承租经营所得则适用的是5级超额累进税率,税率从5%到35%;对稿酬、劳务报酬、特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁或转让所得等适用20%的比例税率。这造成了不同收入来源税负不一,可能造成对不同主要收入来源者间的税负不公 (例如工薪层、小经营者、从事写作者间)。另一方面,随着资本流动越趋自由化、国际税收竞争,对财产所得课税又不得不考虑国际因素。税率直接关系着每个群体个税税负,因此其如何调整关系着众多纳税人,同时它也是决定个税收入的重要因素。

  马珺:我认为焦点是如何正确处理对资本和对劳动课税的问题。社会对现行个税最普遍的不满,在于其对劳动所得和对资本所得课税的畸重畸轻,导致对资本的过度优待。然而,必需认识到,从税制上优待资本,几乎是世界通例,这是因为资本相对于劳动有更强的流动性,各国对于税基的竞争导致纷纷下调资本所得的实际税负。目前中国个税下资本所得的名义税负相比于世界一般水平,不能说是过低的,至于其实际税负过低,完全是由于征管不力造成的。即使不修改现行税制,仅仅通过强化对资本所得个税的征收管理、使之应征尽征,也可以达到同样的政策目标。

  但是现在无论是社会大众,还是官员学者,主流意见都倾向于对资本课以重税,以平衡资本与劳动的税负。在这种情况下,尤其需要提醒,资本和劳动在现代经济学的架构中是互补关系,作为生产要素共同对经济成长作出贡献,因此,对资本课税的“度”显得尤其重要,我们要避免将二者作为对立关系来处理的陈旧思维。财税政策是一个综合体,对中下收入阶层的再分配考虑可以通过财政支出和转移支付等手段达成,而且根据国际经验,以财政支出工具实现再分配目标,政策帮助的对象更精准、效果更好。总之,当前促进居民收入分配的公平政策,既要重视追求分配正义的国内政策需求,也不能轻视全球化背景下国际经济环境对国家税收主权的制约;既要重视发挥财政收入手段的作用,更要重视发挥财政支出手段的作用;既要重视以收入分配结果的调节,更要重视收入分配规则的重建。

  发展方向:公平与效率为原则,综合与分类相结合

  中国经济时报:个税改革的方向是怎样的?

  白彦锋:第一,我国个人所得税目前实行的是分类所得税制,共划分了11个税目。这种税制设计的优势在于便于征管,但是不利于综合纳税人收入的整体状况,对于加强收入来源多元化的高收入人群调节力度不够。为此,未来我国要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制,加强对高收入人群的征管力度,改变我国个人所得税长期以工资薪金税目收入为主、所谓“工薪税”的状况。

  第二,我国目前工资薪金税目实行的是按月3500元的费用扣除标准,这一标准未能将纳税人赡养、抚养人口、疾病、购房等大额支出考虑在内,未来需要探索建立标准扣除和专项扣除相结合的扣除制度,以更好反映纳税人的总体负担情况和总体负税能力。同时,我国劳务报酬等税目的费用扣除标准每次收入4000元以下的按照800元扣除、每次收入4000元以上的按照20%的比例扣除。考虑到这一定额标准相对执行时间较长,未来有必要考虑相应调整,或者纳入综合与分类所得税相结合的改革方案综合考虑。

  从国际比较的角度来看,我国的个税免征额其实是远远超过英国的水平的。为此,一方面我国个人所得税未来改革的潜力还是比较大的,另一方面我国个税工资薪金税目免征额也需要根据经济发展水平、通货膨胀等因素综合动态指数化调整。

  第三,目前我国个人所得税以个人申报为主,未来可以考虑给予纳税人更多的选择权利,个人申报和家庭申报相结合。

  第四,要加强税务代理等中介机构建设,税务机关加强对税收代理中介机构建设的指导,加强税务代理专业化队伍建设,确保个人所得税综合与分类相结合改革的顺利进行。

  戴慧:个税改革可以平衡好公平与效率关系为原则,以建立综合与分类相结合的个税制度为发展方向。将工资薪金、稿酬、劳务报酬、个体工商户生产经营所得和企事业单位承包或承租经营所得归并,形成“小综合”,对其按超额累进税率计税。这部分收入计算应税所得时,可考虑扣除以下基本费用:为获得经营性收入而付出的必要费用;核心家庭成员维持基本生活所必需的支出(包括老人、小孩);居民个人缴付的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险以及住房公积金;未成年人义务教育阶段学费支出;年满25岁以下青年人接受非义务教育阶段正规学历教育期间支付的学费;纳税人为其拥有的唯一居住性房产所支付的贷款利息支出或租住房屋而支付的租金;公益捐赠支出。综合所得税率方面,可考虑简化、减少级距档次,扩大级距,具体需要测算,以不提高低收入阶层税负为宜。而特许经营权使用费、利息股息红利、财产租赁所得、财产转让所得仍可单独实行比例税率。同时,改善征管体系,完善涉税信息采集、共享,加强现金管理,实现税务、工商、金融等联网,采取源泉扣缴与自行申报相结合征收模式,加大征管和惩罚力度,加强国际税收合作。

  马珺:仅就比重而言,目前个人所得税对我国税收收入的贡献不及增值税、企业所得税等主体税种,但从长远来看,个人所得税将成为我国税收制度中很有增收潜力的一个税种。当前,我国城镇居民的主要收入来源,基本上是以劳动所得为主,尤其是以工资、薪金所得为主。资本所得虽然并非绝大多数城镇居民的主要收入来源,却是导致当前居民收入差距扩大的重要因素之一。

  现行税制下,全部个人所得税收入的60%以上来自于工资、薪金所得,这可以从两方面来理解:一是从总体上看个税的征税对象聚焦于当前城镇居民的主要收入来源,体现了现行个税以筹集收入和降低征收成本为宗旨,这一原则是正确的,在今后的改革中也应当坚持。二是个税对少数社会成员的资本收入调节功能明显不够,即我国目前的个人所得税制,对收入和财富分配结果的公平性考虑不够充分,这一点在未来的个税改革中应当改进。

  因此,未来个人所得税改革,应按照公平与效率同等重要,并兼顾税制国际竞争力的原则,在筹集收入的基本功能之外,注重合理地发挥其收入调节功能,特别是着重落实和加强其对居民资本性收入的调节功能。

  如何全面评估个税调节收入差距的作用

  中国经济时报:个税改革如何才能真正发挥调节收入分配差距的功能?

  马珺:尽管人们对个人所得税这一具有再分配功能的税种寄予厚望,希望通过个税及其征管制度的完善,来缓解当前存在的收入分配不公、居民收入差距不断扩大的问题,然而我们必须认识到,个税要能真正发挥调节收入分配差距的功能,是有条件的。

  首先,造成这种差距的原因,必须在税制调节力所能及的范围之内。当前导致居民收入差距扩大的因素多种多样,其中最主要的是在初次分配领域因人们取得收入的机会不公正所造成的。例如,由于不健全的国有资源使用和收益制度,导致国有资源收益流入资源的实质控制者手中;行政性垄断的存在,导致特殊行业职工和管理层获得了与其劳动生产率不匹配的高收入;由于户籍分割和城乡二元制度,造成不同身份劳动力获取同等收入机会的不均等以及此后的实际收入的巨大差别。这些因素是导致居民收入差距之源,只要源头未能得到有效治理,即使个税通过二次调节予以平滑,但仍会有更多的居民收入差距被源源不断地制造出来。

  其次,作为居民收入差距调节的政策工具,个人所得税本身必须具备相应的特质,才足以胜任这一角色。在其他条件相同的情况下,越是综合性的、高累进性的个人所得税,其调节收入差距的作用越大。所谓综合,即将一切能够最终形成为纳税人实际消费能力的收入都计入税基,越是综合税基,越能够全面反映纳税人的应税能力和收入水平。在极端的情况下,一些并未实际发生的推定收入也被计入税基(目前至少有十余个国家的个人所得税对居民自有住宅的推定租金课税)。所谓累进,即纳税人的收入水平越高,适用的税率也越高,从而实际上起到“削高”作用。

  第三,个人所得税能否调节收入分配差距,最终还要看所取得的收入如何使用。政府可以通过累进性的综合个人所得税制从高收入者那里大量地获取财富,但如果取得的税收并未被用于增加低收入者当前及长远福利,我们并不能说税收起到了缓解收入分配差距的作用。假如同样的收入用于公费医疗领域,而正如社会所诟病的那样,大多数的公费医疗支出被少数人以不合理的方式所享用,在这种情况下,只从税收一个侧面来评价其公平性,无疑是太过片面了。

  因此,个人所得税能否发挥调节居民收入差距的作用,必须结合初次分配、税制及其征管以及财政支出的规模与结构,才能进行全面的评估。

  白彦锋:实行综合与分类相结合的个人所得税制,对于我国纳税人信息采集等征管能力都提出了更高的要求。一是全社会纳税人涉税信息应当共享,按照纳税人身份证号码或者纳税人识别号码实现对纳税人信息的全程跟踪。二是银行等金融部门要与税务部门信息共享,中央与地方、地方与地方之间纳税人的收入信息要共享,这是实现我国综合与分类相结合个人所得税制的基础和前提。三是在纳税人国际交往日益频繁的背景下,税务部门和海关等部门还要实现信息共享,只有这样才能构建起对纳税人涉税信息全覆盖的税收“天网”,实现对外籍人士、非居民纳税人在内的所有纳税人,特别是高收入人群的税收调节,使个人所得税真正发挥好收入调节的职能。

  有效征管仍是新税制落实的难点

  中国经济时报:个税改革还有哪些难点?

  马珺:现行的个人所得税是分类征收的,因此,那些不易管理和监控的收入类别成为逃避税的重点领域,也导致最容易征收的工资薪金所得成为现行个税的主要税源。未来实行综合与分类相结合的个税,无非是把现在分类征收的某些所得项目合并征收,因此,有效征管依然是新税制能否落实的难点之一。征管的困难是看得见的困难,应对看得见的困难在思路上比较容易,一方面要采取分步走的战略,根据实际征管能力规划设计综合征收的范围,另一方面要堵塞征管漏洞、完善管理制度,以征管水平和纳税服务质量的提升,促进纳税人遵从。

  实际上还有一些看不见的难点,主要体现为新税制设计过程中所要作出的权衡取舍,掌握好收入再分配的限度以及税收手段与其他政策手段之间的平衡。当前中国社会最急需的并不是假社会正义之名行简单粗暴的收入再分配,而是讲清楚何为“应得”、何为“应税”,税收只能在一定程度上调节那些“不应得”的收入,目的是为道德上平等的社会成员创造基本的公平竞争环境。税收再分配不能包打天下,面对那些由于机会不平等导致的收入分配差距,个人所得税承担不起“均财富”的期望,也不应当承载这一期望。同时,作为再分配手段之一的税收,其使用也是有限度的,如何在“削高补低”中既能维护低收入者的社会自尊,又不因为高累进性而过分地打压高收入者的积极性;即使贫困者不失其体面与希望,又使富有者不丧失信心与热情,这才是全球化背景下致力于以个税缓解国内收入差距的决策层必须面对的艰难抉择。

  戴慧:目前,我国大约很小比例人口缴纳个人所得税,一些富豪可以通过所掌控的企业为自己少开工资等方式轻松避税,对个税公平性提出挑战。未来怎样通过改善征管体系配合个税改革,促进个税调节收入分配功能的发挥将成为一大难点。另外,从2015年数据看,个税仅占税收总收入的6.9%,是构成我国直接税比重较低的部分原因。怎样通过税制设计和征管体系改善来促进自主申报、减少偷漏税、扩大税基也是一个难点。此外,税制改革后怎样控制征管成本和社会的税收遵从成本也是一个难点。

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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