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经济改革

肖捷接棒楼继伟:中国财税改革未竟事

作者:  时间:2016-11-13

  中国财税改革进入新阶段,挑战之多、压力之大,尚需上下共识、协力推进。

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  性情直率、被称为 “市场派”的新中国第11任财政部长楼继伟卸任;为人低调、在财税系统工作长达29年的“老财税人”肖捷接棒第12任财政部长。

  这是11月7日新华社播发的消息:第十二届全国人民代表大会常务委员会决定,免去楼继伟的财政部部长职务,任命肖捷为财政部部长。这一消息迅速引起广泛关注,有关两人履历和中国财税政策及体制改革的讨论,随即成为许多媒体的报道和评论重点之一。

  今年66岁的楼继伟,人生阅历可谓丰富。

  他18岁到南海舰队当兵,退役后被分配到北京首钢总控室、北京自动化研究所工作,当工人五年。1977年恢复高考,楼继伟考入清华大学计算机系,随后在中国社会科学院研究生院深造。此前他曾历任上海市经济体制改革办公室副主任、国家体改委宏观调控体制司司长、贵州省副省长,在财政部副部长任上九年。随后,楼继伟担任国务院副秘书长、中国投资有限责任公司董事长, 2013年3月起担任财政部部长、党组书记。按照正部级65岁退休的年限规定,楼继伟在2015年12月即到退休年纪,但他继续担任财长至2016年11月,延期近一年,算是正部级人事安排上的一个特例。

  今年59岁的肖捷,1982年毕业于中国人民大学财政系财政金融专业,25岁进入财政部,此后23年一直在财政部工作,历任综合司司长、国库司司长,2001年9月成为当时财政部最年轻的副部长。2005年,肖捷 “空降地方”,任湖南省省委常委、副省长。2007年肖捷回京,出任国家税务总局党组书记、局长。2013年3月起任国务院副秘书长。从其履历表看,肖捷在财税系统工作长达29年,业界称其为“老财税人”。和楼继伟一样,中国历次重大的财税改革措施,肖捷都参与其中。

  楼继伟任财长三年,熟悉他的业界人士称其“言谈直率、个性鲜明”。其公开场合的发言有时会引起较高关注或争论。

  今年3月在中国发展高层论坛上,针对穆迪公司对中国主权债评级下调,他回应:“我们并不是特别care(在意)那个评级”; 4月,作为清华校友和该校兼职教授参加清华经管学院的一个论坛时,楼继伟指出:如果中国下大力气进行结构改革和调整,中期增长有可能达到6.5%-7%。同时中国也面临另一种前景,即“今后的五年十年,滑入中等收入陷阱的可能性非常大,我甚至觉得是五五开”,这一表述亦在互联网上引发争议。他还在2016年第一期《求是》杂志上撰文:《中国经济最大潜力在于改革》,提出要“研究实行职工医保退休人员缴费政策”,又一次引起舆论热评。

  2013至今这三年,也正是中国经济社会步入双转型的关键期,中国的财政收入增长从两位数滑减至一位数,而步入福利社会的中国所需的医疗、养老、民生工程等各项支出则从一位数增长攀升为两位数增长,收支矛盾尖锐;在经济下滑和税收缩减的夹击下,积极财政政策被呼唤前台,在逼仄的空间下转寰腾挪。

  与此同时,堪称自1994年税改之后的新一轮财税改革大幕开启,财税改革被赋予国家治理的基础和支柱,成为中国新一轮改革启动的核心之重,亦是民众期盼改革突围的突破口。这三年间,在国务院部署下,财政部推进了PPP、地方政府债券、营改增、资源税改革、环境税立法等多项改革。

  财政部财科院副院长白景明告诉《财经》记者,本轮财税改革有两个突出特点:一是全面推进。预算、税制和财政体制同时展开。以往财税改革主要围绕一二个方面进行,比如1994年的财税改革是财政体制和税制两方面推进。2001—2007年的财税改革,重点是构建符合公共财政特征的预算制度。二是本轮改革站在新的历史起点上,接续过去已经完成的财税改革向深水区挺进。

  财税改革这三年

  2013年3月,楼继伟重回他熟悉的北京三里河财政部大楼。七个月后,党的十八届三中全会召开,其中针对全面深化财税体制改革,勾画出了新的蓝图。随即他以财政部长身份参加全国财政工作会议,在会上发言称:未来七年,要实现全会确定的财税改革目标,时间紧、任务重,须顶层设计和“摸着石头过河”相结合,从预算管理制度、税收制度以及财政体制等方面深化改革。

  2013年他上任伊始,地方试点发债,小微企业减税,营改增试点扩围等诸项改革渐次推开。2014年6月30日,中共中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》,确定了新一轮财税体制改革。这一年,被视为中国新一轮全面深化改革“突破口”和“重头戏”的财税改革正式启动。这一年也被称为“新一轮财税改革元年”。

  作为财税改革中税制改革的第一步,“营改增”2013年8月在全国试行,计划2015年结束。由于财政收入压力过大,2014年中国营改增已减税1918亿元,减税效果明显,因此“营改增”进度缓慢。2015年3月6日,财政部部长楼继伟在全国“两会”答记者问时坦言,“营改增是最伤脑筋的一个问题”。

  舆论对此也充满争议:一方面认为,财政收支紧张,“营改增”步子可以慢点;另一方面的观点认为,“营改增”不仅事关财税体制改革的整体战术,而且在中国经济稳增长、调结构的关键时期,通过减负可为经济释放新动力,此时正是全面推开营改增特殊的时间窗。2015年底,按原计划应该完成的“营改增”改革并未实现。国务院为此发出“速决令”,明确自2016年5月1日起,全面推开营改增试点,将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部纳入试点范围,将最后的“堡垒”攻破。

  为此,财政部在国务院立下“军令状”。今年5月初,财政部力促最大的税制改革—“营改增”全面推行。此后,“营改增”步伐明显加快。这项目前中国最大的税制改革完成了历史性的一步,营业税也告别了历史。

  业界同时关注的是,在经济下行压力加大之时,“营改增”加大了地方财政的缺口,因此,如何加强地方债务防控,是财政部必须应对的另外一个挑战。财政部采取“开前门、堵后门”之策,一方面,清查地方债务,将隐患重重的地方隐形债务公开化。

  为防止地方利用各种方式变相发债,财政部力推规范PPP项目。防治隐形负债膨胀。另一方面财政部开闸地方政府自行发债,并明确了万亿地方政府债务置换的细节。对于舆论关注的地方债务风险问题,楼继伟说,关键在于规范债务管理。2015年全国人大核准了地方债务余额16万亿,其中15.4万亿是2014年底以前的地方债务存量。

  在业内人士看来,近年来中国在预算管理改革方面做了三件大事:一是建立了规范的地方政府债务管理制度。明确了地方政府可以举债和怎么举债,实行了自发自还、公开透明的债务发行机制;二是建立了过往没有改革的政府预算公开制度。2014年新修改的《预算法》明确要求四本预算全部公开,同时规定了预算公开的时限、内容和法律责任。这意味着预算公开步入法治化轨道。也是中国政治制度改革和行政管理改革的推进;三是在公务支出管理上进行了深度改革。根据八项规定精神,建立了新的公务支出管理制度,出台了会议费、因公临时出国费、公车运营和维护费、培训费、接待费、差旅费等等管理办法。同时,快刀斩乱麻推出了公车改革、办公用房改革。

  目前,这些改革目前都已落地。2015年,新《预算法》实施,有利于建立更加公开透明的预算制度。

  社会普遍关注的“个税起征点是否还会上调”的问题,在过去三年里也被涉及。据悉,新的个税改革方案已提交国务院,今年也将把综合与分类相结合的个人所得税法草案提交全国人大审议。

  楼继伟曾表示:推进个税改革很复杂,首先税政比较复杂,执行也很复杂,需要健全个人收入和财产的信息系统,需要相应地修改相关法律。对于社会关注的扣除标准问题,他透露总的方向是把11个分项综合起来再分类扣除,而不是简单按统一标准做工薪项下的扣除,需要研究的内容很多。下一步将根据条件分步实施,先做一些比较简单部分,随着信息系统、征管条件和大家习惯的建立逐渐完善改革。

  是否形成公平透明高效的财税制度,直接决定着一国治理能力和治理体系现代化的水平高低。在此大背景下,财政事权划分改革,成为新一轮财税改革中攻克难度最大的“堡垒”。这项改革直接关系中央职能部门的核心权力,关系央地事权财权的再厘清。今年8月,财政事权与支出责任改革的“施工图”已经公布,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,中央与地方事权划分问题迈出了决定性的第一步,在未来四年多的时间内,这场改革有望精准聚焦,将国家治理的现代化水平向前大大地推进一步。

  楼继伟2012年曾给《财经》撰文时表示,如果经济和社会管理制度不激励相容、不协调,政治改革将激化矛盾。财政一半是“财”,另一半就是“政”。经过30年的财税体制改革,我们有了很好的基础,如果说以往的改革,主要涉及“财”,也触及到“政”,那么下一步,“政”是绕不过去的。我们已经步入深水区,果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财政改革,在管理国家的方式上采用现代国家的做法,将为更深层次的改革打下基础。

  这三年,中国财政收支矛盾尖锐,支出刚性增长与收入缩减让积极财政政策带来的腾挪空间有限。 一边是“钱袋子”吃紧,另一边民生需求保障亟待到位。为应对经济下行压力,积极财政政策采取从增发赤字和减税双边发力。在进行财税改革的同时,把宏观调控因素考虑进来,把反周期政策调控和制度变革结合起来,正是这三年来高层财税改革的主要思路。

  把积极的财政政策与改革融在一起,会放大政策和改革的效应。2013年至今,中国的财政赤字逐年攀升,财政赤字率从2014年的2.1%提升至2015年的2.3%,2016年达到3%。楼继伟说,扩大赤字,就是政府“加杠杆”,从而支持全社会通过去产能、去库存、去杠杆等“降杠杆”。

  总体来看,多数意见认为,中国要建立现代财税制度,仍有诸多未竟的改革。楼继伟也曾在今年3月份的全国“两会”记者会上表示,当前财税体制改革的部分进度确实比原计划“慢了一些”,“我们非常努力,但有些没有达到。”

  财税改革下一步

  按照规划,从2016年到2020年,中国要建立起比较完善的现代财政制度。在专家学者看来,为此中国还面临三大任务:新预算法的落实;六大税种的立法和修法,还有税制改革;中央和地方之间关系的立法和具体落实 。楼继伟卸任,留给肖捷的时间并不多。

  当前,中国财税改革已经进入深水区,诸多开题启幕德改革需要具体落实和细化。而各种利益有“切肤之痛”的改革,诸如个人所得税改革、房产税改革等,仍有待落地。

  更值得关注的是,积极财政政策实施的转寰余地相比过去更为窄小。过去两年中国央行六次降息、五次降准,但货币传导机制受阻,部分流动性在金融体系内空转,货币宽松所释放的流动性并未充分带动实体经济回升。

  由此,托底中国经济保持增长的相当一部分重担,就需要压在“积极财政政策”的身上。一些专家甚至主张,未来中国政策性的稳增长,需要更为积极的财政政策“踩油门”,专家们因此预计,2017 年中国继续实施已经八年的积极财政政策应当是大概率。而在目前财政吃紧的状态下,积极财政政策落地的切点是什么?收支如何腾挪?财政赤字要不要继续扩大?一系列挑战和难题,有待肖捷上任后去面对。

  更棘手的是,业界热议的债务风险。防范区域性债务风险坍塌引爆全局的工作成为当务之急。财政部数据显示,截至2015年末,地方政府债务率为89.2%,低于国际通行的警戒标准。但是隐性负债,局部地区偿债能力趋弱、个别地区风险超警戒线等问题令业界担忧。

  对民众关注的房地产税,有产者畏之,无产者盼之,课多少,怎么征?如何拿捏?按明理征收房产税在一定程度上能够抑制房地产投机,并倒逼存量房流入市场,改变市场供需,但目前阻力颇大。目前房地产税全国铺开正在过立法这一关。

  各界一直热议的个人所得税改革,也是一大难题:从哪个收入阶层拿税、拿多少?是增加纳税人,还是减少纳税人?目前来看,中国个税除了存在免征额过低、一些重要支出未做扣除等系列不足外,同时还存在明显的设计缺陷,导致了工薪阶层贡献了个税总额的70%,工薪阶层实际上成为了税收负担最重的群体。

  上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵告诉《财经》记者,央地关系,财政体制和税制改革等仍有诸多待完善的空间。比如,预算管理制度如何进一步构建公开透明、规范的预算管理制度,需要继续细化;在税收制度方面,规划一个有利于社会公平的税制环境,也有许多工作等待开展;进一步理顺事权和支出责任方面,目前只是确定了一个文件,怎么落实文件仍然有不少工作要做。

  同时,根据十八大要求,中国将逐步提高直接税比重,稳定宏观税负,也意味着要降低间接税的比重。多位受访者向《财经》表示,在整个税制结构改革中如何降低间接税比重,提高直接税的比重,这方面还有很多文章可以做。

  楼继伟卸任财政部长,肖捷接棒,中国财税改革进入新阶段,挑战之多、压力之大,尚需上下共识、协力推进。

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