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经济改革

财税改革将进一步构筑现代国家治理体系

作者:  时间:2014-07-23

  财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。6月30日,中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》;据悉,财税配套改革也即将公布文件。为此,中国经济时报约请了几位在财税改革领域长期耕耘的专家就财税改革的重要意义和重点内容等展开了讨论,这对深刻理解财税改革之于国家治理的重要意义具有启发。据此判断,财税体制改革将从更高层次、更广范围、更大作用站位,构筑顺应历史规律的现代财政制度,更好地发挥全面深化改革的先导作用。

  主持人 范思立

  受访人

  贾 康 财政部财政科学研究所所长

  张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员

  任泽平 国泰君安证券董事总经理

  财税改革密切联系战略和全局

  中国经济时报:此轮财税体制改革不是解一时之弊,如何深刻领会财税体制改革的重大意义?

  贾康:在承担历史责任加快财税改革的视角上,我们有必要结合局部与全局、过去与未来,作一全面考虑。

  财政的问题,实质是公共资源配置体系与机制的问题。正因为财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系,所以与公共权力主体的系统化改革息息相关,因而也和整体资源配置机制的改革息息相关。一句话:财税改革密切联系战略和全局。

  任泽平:6月30日中央政治局审议 《深化财税体制改革总体方案》,财税体制改革在这一轮经济体制改革中寄望颇高、分量颇重。

  “经济改革,财税先行”。财税改革作为政府率先垂范的内容,能够向各界表明改革的决心。财税体制是政府自身的体制,它是理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方最基础的制度安排。如果财税体制理顺了,那么就为理顺其他体制奠定了基础,让改革为自身开辟了道路。

  三大重点贯穿财税改革

  中国经济时报:此轮财税改革的重点内容和关键环节有哪些?

  贾康:自进入改革开放新时期以来我国财税改革取得重大进展和一系列成绩,但仍面临未解矛盾的凸显和深化改革的重大任务。我认为当前至少有如下三方面的重点事项无可回避:

  第一,建立现代预算管理制度。在完善预算编制、执行制度,提高预算完整性、透明度方面,财政部门已有十分明确的工作要求。近年来,以预算管理改革促进政府依法、民主、科学理财的思路愈益形成共识,一些地区和部门在公共资源配置和公共事务管理中尝试引入参与式预算等公共选择机制,创新公共事务决策机制,体现最广大公众的利益和要求,进而使具体的财力收支合理化,促进了理财法治化、民主化、决策科学化制度框架的建立。比如,公共事务决策事项的听证会,各地区各部门普遍开展的政务公开等。从预算形式来看,随着我国国有资本经营预算制度建立步伐不断加快,一个适应公共财政目标的完整的预算体系建设正在加快推进,“预算外资金”概念已在中国完全退出历史舞台。

  下一阶段,建立一个以公共收支预算、国有经营性资本预算、社会保障预算等复式预算形式来协调、配套的公共财政管理体系是可行的和可预期的。呼应预算管理改革,《预算法》的修订也将积极推进。地方债制度、绩效评估制度与问责制度,“金财工程”建设等,在近年已有的探索和进展的基础上,都可望在“十二五”期间取得新的进展。

  第二,加快“扁平化”框架中的省以下分税分级体制改革、构建地方税体系,以加快政府职能转变,消解产生地方基层财政困难、巨量隐性负债和“土地财政”短期行为等的制度性原因,促进我国社会主义市场经济健康发展。在已取得显著进展的财政“省直管县”和“乡财县管”等乡镇综合改革措施基础上,应着力贯彻十八大“构建地方税体系”的要求,于深化改革中使中央、地方政府都通过税基的合理配置、阳光融资机制的配套和自上而下转移支付体系的强化与优化,逐步达到财权与事权相顺应、财力与事权相匹配境界,实质性地转变和优化我国各级政府职能,推进基本公共服务均等化。

  国际经验和我国实践都证明,搞市场经济必须搞分税制,我国1994年财政分税制配套改革方向完全正确,近些年的一些问题恰是分税制在省以下的贯彻落实受阻而产生的,“打板子”如打在分税制上,是打错了地方,真正需解决的问题是把分税制从中央到省和省以下贯通落地。这是以对市场经济通盘制度框架建设的贡献来服务全局。

  第三,加快我国直接税制建设步伐,缓解收入分配领域的矛盾凸显和负面影响,优化再分配机制和房地产调控机制,促进社会和谐、共同富裕。我国居民收入差距过大问题带来矛盾凸显引起广泛关注。国务院批转的三部委 《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,要求“加快健全再分配调节机制”,而相关机制中,税收是最重要手段之一。必须正视我国税制中直接税比重偏低的问题并充分利用税改中逐步提升直接税比重的“可塑性”空间,加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度来加强“超额累进”调节机制,并完善房产保有、交易等环节税制,逐步扩大个人住房房产税改革试点范围,还要积极研究在适当时期开征遗产与赠与税问题。这方面情况复杂、既得利益阻力明显,改革任务艰巨,但属于贯彻邓小平“先富共富”战略思想不能回避的制度建设任务,也是促使我国房地产业等长期健康发展的必然选择,必须下决心攻坚克难、渐进求成。这是以缓解我国现阶段人际关系矛盾、促进社会和谐和长治久安的机制构建的贡献来服务全局。

  提升国家治理能力

  中国经济时报:如何理解此次财税改革是关乎国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革?

  任泽平:十八届三中全会强调财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财税体制为社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明的实现提供基础性的制度保障。

  财税改革的每项内容都推动着国家治理体系和治理能力的现代化。以预算改革为例,预算管理体制改革旨在建立公开、透明、法治、规范、高效的新预算体制。如果通过这次改革能够建立全口径预算管理体制,各级政府编制完整的资产负债表,向社会和市场定期公开,接受人民的监督,这将成为我国在迈向现代国家道路上的一件伟大成就。如果能够建立全口径预算管理,各级政府的信用评级有望建立起来,这为“关后门、走前门”,规范发行市政债将奠定制度基础,从而避免目前地方政府借道融资平台、融资平台再借道“影子银行”,使得地方举债和支出行为更加规范透明,可以接受市场和投资者的监督,增强各级地方政府为人民服务、为投资者负责的意识。由于地方融资行为受到规范约束,无效资金需求被中断,加之隐性担保显性化,有可能未来无风险收益率会下降,反而降低地方政府市政建设的融资成本,有助于化解当前债务不断攀升的财政金融风险。

  贾康:所谓“国家治理”,不等同于过去较强调的自上而下的“调控”、“管理”,其中有组织,也有自组织;有调控,也有自调控;有管理,也有自管理。治理概念所强调的是一套制度安排和机制联结,意在包容和发挥各种主体的潜力,形成最强大的活力与可持续性。而财政自己,在具体管理表现形式上的预算收支,是体现国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领,必须首先在自己制度体系的安排层面,处理好政府和市场(与作为市场主体的企业)、中央和地方、公共权力体系和公民这三大基本的经济社会关系,要使政府既不越位又不缺位,在市场发挥决定性资源配置作用的同时,来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用,来促进社会和谐和长治久安。

  中国经济时报:上一轮财税改革始自1994年实施的工商税制和分税制改革,其积极效果有目共睹,但是多年来亦形成了“事权下移而财权上移”的中央与地方财权事权不相匹配的制度症结,此次财税改革如何打破事权和财权不相匹配的问题,并使之不再轮回?

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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