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经济改革

财税体制改革顶层设计:难点与重点

作者:方胜  时间:2012-05-11

  一、难在何处

  1.财税权限和财事匹配的划分。中央政府与地方政府在各自的职责范围内,究竟享有哪些财权、税权和事权,是财税体制改革顶层设计中必须直面的首要难题。财税权限和财事匹配的划分,事关财税体制改革全局的推进,必须依靠顶层设计加以固化。如果各级政府层级间的财税权限和财事匹配的划分不合理,必将引起政府间责权利纠葛不清,从而造成财政收入的制度性内耗和公共支出的非零和博弈。

  2.预算约束和税收征管的硬化。目前各级政府的预算约束还不够硬化,决算调整的随意性很强,财政管理的法治性和绩效性尚有较大空间,这些都严重削弱了预算法的严肃性和权威性。与此同时,在税收征管过程中,一方面,税务部门税收执法弹性客观存在,收“人情税”、“过头税”、“政治税”、“调节税”等现象屡见不鲜。另一方面,地方政府追加税收任务的政绩冲动持续不断,行政命令随意干预税收法律,个人意志凌驾于国家意志之上,这些人为调节因素阻碍了财税体制改革的顺利进行。因此,在进行财税体制改革的顶层设计时,应当充分考虑到预算约束和税收征管执行力不强的现实国情。

  3.宏观税负和微观税负的准线。宏观税负、微观税负太高或太低,对于一个国家的经济运行和社会稳定都十分不利。在进行财税体制改革的顶层设计中,必须本着培育财源和税源的原则,充分测算财税体制框架下的宏观税负和微观税负水平。值得警惕的是,我国财政收入和税收收入的增幅已经连续19年高于同期GDP和城乡居民收入增长水平,即使是在国际经济形势走弱的宏观背景下,社会公众和企业群体的“税感”仍十分强烈。然而,受经济增长的指挥棒影响,各级政府挖潜增收的征税倾向却长期存在,如果不改革完善现行税收制度,就必然会肆意践踏经济规律。

  二、重点何在

  1.建设法治型财税体制。从政治文明发展的角度看,建设法制型财税体制是建设法治型政府的主要支撑。不论是财政体制还是税收体制,都要按照建设法治型政府的要求,从法律层次上完善相应的财政收入和财政支出制度。具体来说,要规范预算编制和预算管理制度,逐步取消增量预算,扩大零基预算范围,尽力减少预算调整,维护预算法的绝对权威。全面清理规范政府各部门和各行政性事业机构的非税收入和罚款,严格保护预算外资金取消的整顿成果。改革税收制度,逐步研究征收社会保障税、环境保护税等,依法规范个人和企业的社会行为。真正将税收征管纳入法制轨道,严禁各级行政力量对税收计划的干预和各级税务机关对税收征管的调节,维护税法的严肃性。此外,加大全国人大及其常委会进行税收立法的力度,减少税收条例及暂行条例的试行期限,全面提高我国税收立法层次和税收法律效力。

  2.建设调控型财税体制。本着调动两个积极性的原则,充分发挥市场配置资源的基础性作用,合理划分中央与地方政府的公共事务和公共支出范围,特别要增强中央政府的社会保障和社会管理支出能力、省级政府的科教文卫支出能力、市县政府的基础设施支出能力和基层政府运转支出能力。适当赋予并合理控制地方政府的征税权和发债权,激活其基础设施建设投资和有保有压调控区域经济发展的财力来源。结合四大主体功能区建设的实际情况,完善制定科学合理且灵活应变的财政转移支付制度,加快政府间转移支付制度的法制化建设步伐。按照科学发展观要求,兼顾效率与公平,充分发挥财税政策在转变发展方式、调整经济结构、调节收入分配、引导消费和投资倾向等方面的调控作用。

  3.建设民生型财税体制。在社会主义国家,财税体制的建立健全,始终要突出以人为本,坚持民生导向,这也是公共财政的本质回归和内在要求。作为民生财政来说,制度的设计要区别于以往的“吃饭财政”、“建设财政”等,将更多财力用在改善和支持民生发展上,即财政投资退出那些本应由市场配置资源的竞争性领域,将财政政策的着力点放在为社会公众提供充足的(准)公共产品和优质的(准)公共服务上。在税制设计方面,则要继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,大力优化税制结构,规范收入分配秩序,公平税收负担,服务经济转型发展。核心是将以间接税为主的税制设计过渡为以直接税为主的税制安排,防止因重复征税而引起的税收公平与正义的效率损失。当前,应有重点、有计划地研究落实各项结构性减税政策,更多地涵养税源、藏富于民。根据需要,适时调整减轻重点企业、重点行业和重点人群税费负担的政策措施。

  4.建设绩效型财税体制。紧跟政治体制改革进程,或在现有政治体制框架下,适当减少财政管理的层级,全面推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理方式改革,提高省以下财政资金的使用效能。注重各类财政性投资项目的工程概算、预算、决算的审查,财政性投资项目的评估、咨询,财政性投资项目招标标底的编制、评审、工程采购,突出对财政资金的事前、事中、事后全方位监管,确保财政资金使用管理部门及相关人员责权利相统一,最大程度提高财政资金使用效益。明确中央税、地方税、中央地方共享税的征收性质,科学划分其征收范围,特别是在明确中央政府主要负责所有涉及国家主权、公平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种之外,其他税种尽可能地划归地方政府负责征收管理。充分应用现代化技术手段和管理手段,完善涉税信息共享平台,提高部门协作能力,努力降低税收征管成本,减轻纳税人办税负担,提高税收征管效能。

  5.建设民主型财税体制。进一步细化预算科目,逐步完善由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系。按照政府信息公开条例的要求,主动公开与纳税人利益密切相关的财税规范性文件及财税政策,通过有效载体以通俗易懂的表现形式及时向社会公众公布财政收支情况,以及经人大审议通过的政府预决算、部门预决算和转移支付安排情况,增强预算透明度,大力保障公民对财税工作的知情权、参与权、监督权。鉴于财政资金的使用解读较为专业晦涩的实际情况,应适当增加财税领域专家学者的人大代表份额,帮助百姓监督财政资金的使用管理。此外,进一步完善各级人大常委会专题询问制度,结合经济社会热点,依法对财税政策落实情况进行专题询问,同时拓宽人大代表的质询途径和意见表达渠道,通过专用载体及时进行双向沟通。

  (作者单位:安徽省地方税务局)

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