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经济改革

中国税制改革:历史、现状与未来

作者:卢洪友  时间:2014-01-06

  新中国成立后,中国建立了计划经济体制。政府替代市场、政府替代社会、公共部门替代私人部门、中央政府替代地方政府,“统收统支、高度集中”,税收失去了存在的基础。因激励不足、信息约束,导致资源配置效率低下,公共品与私人品均长期不足。

  1994年税改:缘由与成效

  1978年中国开启了渐进式市场化改革进程,经济成分趋于多元化,20世纪80年代将国有企业上缴利润改为征收所得税(“利改税”),并对工商税制进行了局部性改革、调整。

  1992年10月党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标后,一方面,经济体制开始由计划经济全面向市场经济转型,要求税制全方位革故鼎新,而不能在原有基础上修修补补;另一方面,中国当时面临经济过热、通胀加剧、“两个比重”(财政收入占GDP比重、 中央财政收入占全国财政收入比重)偏低、宏观调控能力脆弱等诸多财政经济风险,需要加大财税调控力度。在这样的条件下,1994年推出了“一揽子”、全方位、根本性的税制改革:重构流转税体系,取消产品税,开征增值税、消费税和营业税等;在此基础上,划分中央税、地方税以及中央地方共享税;在政府之间采取税收返还制度。

  1994年税制改革是“一揽子”式的全方位改革,改革力度之大、利益调整之深、影响范围之广,在新中国历史上是前所未有的,在世界税制变迁史上也是极其罕见的。如此大规模的税制改革,从根本上说,源于经济体制转型——计划经济转向市场经济。

  1994年税改的主要成效:初步搭建了适应市场经济要求的税制框架,税种设置由原来的37个减少为23个,税制得以简化、规范和统一,主体税种——增值税趋于中性;提高了“两个比重”,税改后的十年内,税收收入就从5000亿元迅速窜升到2万亿元,2012年税收超过10万亿元,税收收入占GDP的比重也由1993年的不足10%提高到2012年的接近20%;增强了中央宏观调控能力,中央财政收入占全国财政收入比重税改前不足20%,税改后大幅提升到50%以上。

  中国现行税制:缺陷及问题

  随着国民经济持续高速增长以及税收连年大幅超GDP增长,不仅引起经济社会结构的深刻变化,而且也引起国民收入分配结构的重大变化,现行税制的缺陷与问题日益凸显。

  1.宏观税费负担率偏高。2012年中国宏观税负水平19.4%,若加上政府收费及政府性基金,则高达35.6%,接近发达国家水平。如此之高的税负负担,各级政府依然负债运行。据国家审计署审计报告,中国各级政府负债高达20.6万亿元。

  2.阻碍经济转型。税收超速增长是建立在粗放式经济增长方式之上的,是以巨大的资源能源消耗、高环境污染、高投资、高出口、低土地成本和低劳动力成本为代价的,税收增长的“快车道”,其“路径依赖”是非理性的,也是不可持续的。

  3.挤占居民收入。1992年,国民收入分配格局中政府收入、企业收入和居民收入占比,分别为27.11%、6.58%和66.31%,税改后,政府收入占比持续大幅上升,2012年已超过35%,而居民收入占比则持续下降,只有55%左右,出现了政府收入与居民收入的“剪刀差”。在资本强势与政府强势下,税收收入的大幅增长事实上是以牺牲居民收入的合理增长为代价的,降低了居民消费能力与储蓄能力,靠启动国内消费拉动经济增长成为空谈。

  4.税制结构失衡,税负归宿不公。中国10多万亿的税收收入,70%以上来自间接税,在25%左右的直接税中,19.5%又是由企业缴纳的所得税,只有5.8%来自个人所得税。由于间接税属于“价内税”——税款包含在商品或者服务价格之内,不论收入多寡、财产水平高低,只要购买同一种商品或服务,事实上就承担了相同的税收,显然,这是一种对高收入者和有产者有利,对低收入者和无产者不利的税负归宿,税收起了逆向调节作用。

  5.地方税体系残缺不全。在中央与地方税种划分上,虽然划归地方的税种数量不少,但这些税种都是税源分散、征管难度大、税收收入数量少的小税种,地方主体税种缺乏。在财权财力上移的同时,公共事务治理责任及支出负担又过度下移,导致地方财政普遍处于“紧运行”状态,乱收费、乱摊派、乱罚款以及“土地财政”等,都无不与之有关。

  6.税收法治基础薄弱。税收是政府利用公权力对私人资源的强制课征,旨在保护公民财产权的税收法定主义早已在世界各国深入人心。中国至今没有制定税收基本法,已开征的18个税种中15个都是以国务院颁布的暂行条例,财政部和国家税务总局制定的涉税部门规章及规范性文件不计其数,税收法定主义薄弱,税收行政主义盛行。

  现代税收制度建设:目标与路径

  深化税制改革应该着力达到以下基本目标:有利于均衡发挥税收功能,包括促进经济方式转变、公平收入及财富分配、促进能源资源节约与保护环境等;保持宏观税负相对稳定,兼顾政府、企业、居民三者利益;兼顾中央与地方,既有利于增强中央宏观调控能力,推进基本公共服务均等化,又有利于培育地方主体税种;简化税制、公开透明,尽可能减轻税收对市场机制的干扰,税制设计及税负分摊应逐步趋于公开、公平、透明;强化税收法定主义,加快税收立法步伐,推进依法治税。

  推进中国现代税收制度建设的基本路径,应着力于:

  1.稳定宏观税负。经过20年的税收超速增长,中国宏观税负已处于相对偏高水平,国民收入分配结构也发生了越来越向政府一方倾斜的变化,居民收入增长缓慢;财政收支持续高速增长,表明政府配置与市场配置、公共部门与私人部门的结构发生趋势性变化,将从根本上动摇市场在资源配置中的决定性作用。中国宏观税负已经跃上了一个“大台阶”,在今后相当长时期内应保持相对稳定,应保持税收与GDP及居民收入大致同步增长。

  2.转换税制结构、公平税收负担。纵观世界各国税制模式变迁规律,税制结构都呈现出从间接税向直接税转化的趋势。直接税是以纳税人的收入和财产作为税基,并以累进税率课征,税负随收入和财产增加而提高,体现量能负担原则,且公开透明,不易转嫁。间接税则具有累退性和隐蔽性,税负归宿不透明。中国的收入分配不公、不均问题越来越尖锐,而税收几乎无所作为。基于此,迫切要求扩大直接税比重,并通过增量调整,促进税制结构由间接税为主向间接税与直接税并重转化。

  3.立税清费。增强税收调节财富占有的功能,要求开展房地产税,特别是提高保有环节的税收,减轻建设、交易环节的税费负担;建设资源能源节约、环境友好型社会,必须改革资源税,重点是推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革,清理相关收费基金;解决节能减排和环境保护问题,理想的制度安排是将排污收费改为规范的环境保护税,在综合考虑现行排污费收费标准、治理成本、环境损害成本等因素的基础上设计税率。

  4.清理规范税收优惠政策。中国的市场化进程是“梯度推进”的,为了吸引投资及其他优质要素流入,税收竞争成为地方政府普遍采取的重要手段,目前,各种税收优惠区林立,地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”,制造税收政策“洼地”,阻碍公平竞争和统一市场建设进程。应按统一税制、公平税负、促进公平竞争原则加以清理规范。

  5.完善地方税体系。在制度路径上,包括适时推出房产税;调整消费税征收范围、环节、税率等,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,并将其培育成为地方主体税种;建立综合与分类相结合的个人所得税制;加快资源税改革和推动环境保护费改税等,在某种意义上,这都属于“完善地方税体系”的系列性操作途径。

  6.强化依法治税。税收法定主义以对征税权的限制为核心,与罪刑法定主义一起,在近现代历史发展中分别担负着维护人民财产权和人身权重任。倡导税收法定主义,强化依法治税,一方面,将增值税、消费税等诸多税种的“暂行条例”,在重新定位、整合基础上,上升为税收实体法;另一方面,大力清理财政税务部门、地方政府涉税行政规章。

  ■卢洪友

  作者简介

  武汉大学财政与税务系教授、博导,中国财政学会理事。研究方向:政府职能与财政体制、财政税收理论与制度、政府预算与支出效率、公共部门效率与公共品供给制度创新等。

  1994年的大规模税改,源于计划经济向市场经济转轨,并初步搭建了市场经济的税制框架,功不可没。随着中国经济社会发展,税制缺陷日益显现。推进国家治理体系与治理能力现代化,再次进行大规模税改、构建现代税制体系,成为必然选择。

  ——卢洪友

  

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