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经济改革

中国税制改革的四大目标

作者:胡怡建  时间:2014-04-10

  党的十八届三中全会提出了我国未来税制改革总体框架,李克强总理的政府工作报告又提出了当前税制改革的具体措施。从我国未来税制改革框架和主要内容分析,改革将要同时实现合理税制、稳定税负、优化结构和规范管理四大目标。

  合理税制

  从改革开放以来的1984年利改税、1994年分税制、2004年新税制改革的步伐看,每十年往往会进行一次税制的系统性制度变革。2014年起新一轮税制改革将主要涉及以下方面。

  第一,深化增值税改革。对工商业和服务业统一征收增值税,统一税法,公平税负,同时消除试点服务企业和下游工商企业重复征税。通过消除重复征税,不但减轻试点企业税收负担,同时减轻产业链税收负担,促进企业发展和企业转型改制。

  第二,推动消费税、资源税改革。消费税改革在于将部分高档奢侈品,以及资源消耗量较大的消费品,纳入征税范围,并将征税重点由奢侈品消费转向奢侈服务消费,以发挥消费税引导合理消费、调节收入分配的功能。资源税改革在于从量定额征税改为从价定率征税,同时提高征税标准,起到提高资源使用成本从而保护、限制开采资源的目的。

  第三,加快房地产税立法改革。要在我国房地产开发、转让征税基础上,通过对居民个人持有征税,构建房地产开发、转让和持有的税收体系,发挥房地产税作为财产税合理配置财富、促进公平分配、调节供给需求的作用,并在程序上采取先由人大立法,再由政府改革,使房产税成为落实税收法定原则的突破口。

  第四,个人分类综合所得税改革。将工资薪金、劳务报酬、稿酬等经常性所得综合累进征收;按生计费用扣除,提高扣除标准;以家庭为纳税单位,实行夫妻联合申报纳税;按年征收,进行税率结构性调整;对临时性、偶然性收入维持分类征收,以更好发挥直接税调节收入再分配的功能,实现公平税负目标。

  稳定税负

  税制改革事关国家与纳税人利益关系的重新调整,核心问题在于是减税改革还是增税改革。我国自1994年分税制改革以来,在提高财政收入占GDP比重,以及中央财政收入占总财政收入比重的改革思想指导下,税收增长远超GDP增长。1994年至2013年,我国税收收入由5127亿元增加到110497亿元,年均增长17.54%,而同期GDP由48198亿元增加到568845亿元,年均增长13.87%。税收占GDP比重也由1994年的10.64%提高到2013年的19.42%,从而出现了国民收入分配中的“两高两低”现象。即以税收为主体的财政收入占国民收入比重提高,以及中央财政收入占总财政收入比重提高;个人收入占国民收入比重降低,以及劳动者收入占个人收入比重降低。

  2008年以来,为应对国际金融危机的冲击和挑战,我国采取了提高出口退税率、在全国范围内实现增值税由生产型向消费型转型、提高增值税起征点、小微企业减半征收企业所得税、提高个人所得税起征点、服务业营改增试点等一系列结构性减税的措施。同时,为从根本上扭转“两高两低”的分配格局,十八大进一步提出,未来将提高居民收入占国民收入比重和劳动者收入占个人收入比重。在经济和制度双重影响下,我国税收增长率开始下降,由2011年的22.6%降低为2012年的12.1%和2013年的9.8%。

  在经历了税收超常增长和快速下滑后,稳定税负意味着,既要抑制税收过快增长,也要防范减税带来的财政风险,在保持总体税负平衡增长前提下,进行税收结构性调整,以合理优化税制。

  优化结构

  我国现行税收是以间接税为主体的税制结构。2012年,税收总额100614亿元,其中,流转税为70882.23亿元(包括国内增值税、国内消费税、进口增值税和消费税、营业税、关税、城市维护建设税、烟叶税等),占70.45%,剔除出口退税后,流转税为60453.34亿元,占60.08%;所得税为28193.87亿元(包括企业所得税、个人所得税和土地增值税),占28.02%;资源财产税为11961.85亿元(包括资源税、房产税、城镇土地使用税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、契税、耕地占用税、印花税),占11.89%。由流转税构成的间接税占60.92%,由所得税和资源财产税构成的直接税占39.08%。我国税制结构与大多数市场经济国家相比,具有间接税比重过高,直接税比重偏低,尤其是直接税中个人所得税比重偏低的特点。

  我国以流转税为主体的间接税型结构,具有税源充裕、简易可行、成本较低、保障收入的优势。但从现实分析,存在不少问题。第一,税负严重不公。当企业有营业收入而没有利润,甚至发生亏损时,仍要按收入总额比例征税,不利于企业生存发展。不管企业利润率高低,按同样比例征税,导致税负不公。第二,价格体系扭曲。我国价格构成中税收占比较高。第三,税收逆向调节。在按消费征收间接税的情况下,高收入者承担间接税占收入比,要低于低收入者,名义上的比例征税具有累退特点。间接税不但不能促进公平,反而有不利公平的逆向调节作用。

  在我国收入分配严重失衡情况下,通过提高所得税和财产税为代表的直接税比重,逐步降低间接税比重,构建一个包括消费税、个人所得税、房产税、赠予及遗产税等在内的较为完整的税收调控体系,有利于更好发挥税收收入分配功能,促进社会公平。

  规范管理

  税制改革预期效果能否实现,最终在于管理。规范税收管理,主要涉及税收立法管理和税收优惠管理。

  税收立法管理,关键是落实税收法定主义。我国现行税收主要是人大授权立法,目的是改变行政立法更多从行政需求征税之闭门立法的制度缺陷。要通过开门立法,广泛征求公民意见,对国家征税权加以合理限制,以严格立法程序,保障纳税人合法财产权益不受侵犯。由于落实税收法定原则是一个循序渐进的过程,需要分清轻重缓急,对条件相对成熟、社会关注度较高的税种先行立法。在本轮税制改革中,房产税立法理应成为落实税收法定原则的突破口。

  税收优惠管理的重点是清理减免税。我国长期以来存在税种优惠、区域优惠、产业优惠和地方优惠等多种优惠政策,自由裁量权较大。无论从发挥市场资源配置作用角度,还是从创造公平合理投资环境角度,清理税收优惠,不但必要而且紧迫。按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则,采取负面清单管理的办法,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,并将清理税收优惠置于整个税制改革框架下加以考虑。

  (作者单位:上海财经大学公共政策与治理研究院)

来源:《中国社会科学报》2014年4月9日 [关闭] [收藏] [打印]

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