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经济改革

韩晓琴 王一民:“营改增”对财税体制的影响及对策

作者:韩晓琴 王一民  时间:2014-05-08

  营业税改征增值税是当前结构性减税的一项重要内容,是推动产业结构升级、促进经济发展方式转变的一项重要改革,也是健全有利于科学发展的财税体制的必然选择。目前营业税改征增值税成为财税体制改革的突破口。“营改增”后必将对中央与地方之间财政体制产生影响,必须建立和完善地方税体系,进一步改革与完善现行财政体制。

  2013年4月10日召开的国务院常务会议决定,进一步扩大营业税改征增值税(以下简称“营改增”、试点范围,自2013年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开。目前“营改增”成为财税体制改革的突破口。“营改增”前营业税①主要属于地方财政收入,而增值税属于中央与地方的共享税,其中75%属于中央财政收人,25%属于地方财政收入,“营改增”后意味着原属于地方财政收入的营业税没有了,地方财政收入占全国财政收入的比例将大幅下降,所以“营改增”后必将对中央与地方之间财政体制产生影响。财政部与国家税务总局下发的《营业税改征增值税试点方案》明确指出“试点期间保持现行财政体制基本稳定,原归属试点地区的营业税收入,改征增值税后收入仍归属试点地区,税款分别入库”。2013年8月1日起将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开后,按照《关于营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》(财预[2013]275号)精神,也是“试点期间收入归属保持不变”。按照试点方案因为改征增值税后的收入仍全部归属地方,所以目前对地方财政收入影响不大,但笔者认为,这种安排是属于试点改革期间的一种过渡性政策安排,不可长此以往。如何进一步改革与完善现行财政体制,这都是需要认真思考的重大问题。

  一、我国财税体制及其演变

  财政体制是处理中央与地方政府间财政关系的基本制度,包括中央与地方政府间支出责任划分、中央与地方收入划分以及中央对地方的财政转移支付等内容。新中国成立后到改革开放前我国的财政体制基本属于“统收统支”的财政体制。它们共同的特征是:在财力和财权过于集中的同时,中央与地方之间并未严格地划分开来(所谓“一灶吃饭”),在这种财政收支关系下,地方财政往往没有实际的资金支配权,这就严重束缚了地方的积极性,障碍了经济的发展。

  改革开放后我国财政体制逐步由“统收统支”过渡到“分灶吃饭”的财政体制。主要经过以下几个阶段:

  第一阶段从1980—1985年,我国实行的是“划分收支,分级包干”的财政体制。主要按照企事业单位的隶属关系明确划分中央与地方财政的收支范围,权责分明,便于分级管理,特别是扩大了地方的财力与财权,促进了地方经济的发展。但这种体制下中央财政负担过重,需要进一步调整中央与地方收支关系。

  第二阶段从1985—1988年,我国实行的是“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制。这个体制最大的特点是以税种作为划分中央与地方收入的主要依据。把财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央与地方共享收入三大类。打破了以企事业单位的隶属关系划分收入的做法,在体制上迈出了很大的一步,但由于当时整个税制还不健全,实际上这个体制未能全面推行。

  第三阶段从1988—1993年,我国实行的是财政包干体制。当时在全国实行六种形式的财政包干体制,这是向分税制迈进的过渡性体制。这种包干体制的优点是调动了地方各级政府的积极性,促进了地方经济的发展,增强了地方对各项改革的承受能力,而且也有利于财政收入的稳定增长。但在执行过程中也存在一些问题,比如,中央所得份额太少;地方包而不干,中央与地方互相挤占收入;中央与地方分配关系不够统一规范,等等。

  第四阶段从1994年至今,我国实行的是分税制财政体制。按照统一规范的基本原则,划分中央与地方财政收支范围,并逐步建立起中央财政对地方财政的转移支付制度。我国的分税制具有“三分一返一转”的特点。“三分”即分支出、分收入、分设税务机构,“一返”是指税收返还,“一转”是指转移支付。

  实行分税制,首先应确定各级政府各自的职能范围即事权,在此基础上确定各自的支出责任和支出范围。中央财政主要负责国防、武警经费、中央级行政管理费、外交支出以及中央本级的文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要负责地方行政管理费、地方公检法经费以及地方本级的文化、教育、卫生等各项事业费和其他支出。

  在划分事权与支出责任的基础上按照事权与财权相对应的原则划分收入。税收是财政收入的主要来源,财政收入的划分主要是税收划分。分税即按照税种(或税源)将全部税收在中央与地方之间进行划分。纵观世界各国,分税方法往往有两种:一种是完全按税种划分中央与地方之间的收入,其中又分完全形式分税制与不完全形式分税制。完全形式分税制是把全部税种分为中央税和地方税两类,不设共享税。不完全形式分税制是把全部税种分为中央税、地方税和共享税三类,完全形式的分税制称为“完全分税制”,通常联邦制国家采取这种类型,不完全形式的分税制称为“适量分税制”,通常单一制国家或中央集权制国家采取这一类型。另外一种是按税源实行分率征收,即各级政府对同一税源按不同税率征收。根据我国的国情,我国采用的是“适量分税制”。1994年我国实行分税制时将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税,主要有关税、消费税、海关代征消费税和增值税等,各保险公司总公司、各银行总行等集中交纳的收入也纳入中央固定收入;将与经济发展直接相关的税种作为共享税,主要有增值税、资源税、证券交易印花税。增值税中央分享75%,地方分享25%。对资源税的划分,考虑资源是国有的,应该把它作为中央财政收入,但另考虑资源大都集中在中西部地区,为了把中西部地区的资源优势变成经济优势财政优势,应该把资源税主要归地方,所以分税制初期除了海洋石油资源税划为中央收入外,其余资源税为地方收入。证券交易印花税中央与地方最初分享比例是50:50,后逐步调整到中央97%、地方3%。将适合地方征管的税种划分为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收入。2002年1月1日起国务院决定,改革分税制初期按企业隶属关系划分所得税收入的办法,除铁路运输②、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行、中石化及中海油等企业外,其他企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享,其中中央分享60%,地方分享40%。划归地方所有的税种主要有营业税(不含各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税)、城镇土地使用税、房产税、印花税、车船使用税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税、城市维护建设 税(不含各银行总行、各保险公司总公司集中交纳 的部分)等。地方企业上缴利润和国有土地有偿使 用收入也纳入地方财政收入。

  分设税务机构是指分设了两套征收机构即国家税务局和地方税务局。国家税务局主要负责中央税和共享税的征收,地方税务局主要负责地方税的征收。共享税中地方分享部分由国家税务局直接划入地方金库。

  在分税制改革初期,为了保持地方的既得利益不变,实行了税收返还制度。目前税收返还主要有“两税返还”(两税即增值税、消费税)、所得税返还以及成品油税费改革税收返还。中央财政对地方的“两税返还”的数额以1993年为基期年核定,按照1993年中央从地方净得到的收入数额(即100%的消费税+75%的增值税一中央下划收入)全额返还给地方,以保证地方原有的既得利益,并以此作为以后年度中央对地方的税收返还基数。1994年之后,两税返还额在1993年的基数上逐年递增,递增率先按全国两税(增值税和消费税)平均增长率的1:0.3系数确定,后改为按各地两税f增值税和消费税1平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税平均增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。以江苏为例,2012年消费税和增值税税收返还数额=2011年消费税和增值税税收返还x[1+(2012年两税上划收入-2011年两税上划收入)÷2011年两税上划收入x0.3]。实施成品油价格和税费改革后,新增成品油消费税连同由此相应增加的增值税不计入对地方“两税”返还。改征增值税收入也不计人中央对试点地区增值税和消费税税收返还基数。2002年进行所得税改革时将所得税纳入共享范围,为保护地方既得利益,对原属于地方的所得税收入因为按比例分享减少地方收入后,对地方给予补偿,从而有了所得税基数返还。所得税返还以2001年为基期,按改革方案确定的分享范围和比例计算,地方分享的所得税收入,如果小于地方实际所得税收入,那么差额部分由中央作为所得税基数返还给地方。中央因改革所得税收人分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。对于纳入中央与地方共享收入范围的跨省市总分机构企业缴纳的企业所得税,地方分享部分如何在总机构所在地和分支机构所在地之间划分,按照《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理办法》(财预[2012140号)的规定,25%由总机构所在地分享,50%由各分支机构所在地分享,25%按各地2004—2006年企业所得税占全国地方企业所得税的比例进行分配。2008年成品油价格和税费改革后,地方原有公路养路费等六项收费没有了,为了保证地方利益,成品油价格和税费改革税收返还用于替代地方原有公路养路费等六项收费的税收返还。具体返还数额以2007年的养路费等六项收费收入为基础,考虑地方实际情况按一定的增长率确定。

  转移支付是各级政府(主要是中央政府和地方政府)之间在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿性转移,目的是为了实现基本公共服务的均等化。我国地区间发展差异较大,经济发展不平衡,社会发展水平差距较大,自然条件也千差万别。以2011年为例,东部地区人口占全国的32%,公共财政收入占全国的56%;中西部地区人口占68%,公共财政收入仅占44%。在中央财政适度集中财力后,通过转移支付有利于实施有效的地区均衡政策,推动基本公共服务均等化,促进区域协调发展。我国的转移支付主要包括两大类:一类是一般性转移支付(General Purpose Transfer);另一类是专项转移支付(Special Purpose Transfer)。一般性转移支付通常是为了弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,中央财政安排给地方财政的补助支出,由地方统筹安排,一般中央不指定转移支付资金的用途,也不需要地方提供配套资金;专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策目的而给予地方的补助资金,需按规定用途使用。一般性转移支付与专项转移支付各有优缺点。

  一般性转移支付便于地方政府根据本地居民对公共服务的实际需求,因地制宜统筹安排财政支出;专项转移支付则能够更好地体现中央政府的政策意图,保证相关政策的落实,且便于财政资金的监督检查。2012年中央财政支出为64148.27亿元,其中,中央本级支出18764.8亿元,中央对地方税收返还和转移支付为45383.47亿元,中央本级支出占中央财政支出的比例只有29.3%,中央对地方税收返还和转移支付占中央财政支出的比例为70.7%,也就是说,中央财政支出大都用于对地方的税收返还和转移支付;2012年地方财政收入总量为106460.8亿元,其中,地方本级收入为61077.33亿元,中央对地方税收返还和转移支付收入为45383.47亿元,中央对地方税收返还和转移支付收入占地方财政收入总量的42.6%,⑧也就是说,地方收入总量将近一半来自于中央对地方的税收返还和转移支付。

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