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经济改革

赵昌文:转移政策着力点激发民间投资

——访国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文

作者:谢光飞 郭朝飞  时间:2012-07-31

    近期,国务院有关部委已经先后出台了“新36条”的实施细则文件,然而这距“新36条”的出台已经时隔两年,政策环境已经发生了变化。就制约民间投资的主要因素、如何有效激发民间投资等问题,近日专访了国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文。

  赵昌文认为,政策环境的变化会导致政策效果的变化。在经济下行周期,要激发民间投资困难重重,仅着眼于放宽市场准入的政策效果有限,不能高估“新36条”实施细则“稳投资”的作用。要有效激发民间投资,着力点必须从“放行”以释放民间投资需求转移到“激励”以创造民间投资需求上。

  四个方面制约因素

  中国经济时报:“新36条”的实施细则对于促进民间资本投资起到怎样的作用?是否会促使民间投资的大规模增长?

  赵昌文:从目前已出台的实施细则看,其基本政策取向都在于放宽市场准入。政策逻辑为:民间资本对限制准入的领域有强烈的投资需求,放宽准入标准则可立即释放出其长期以来受到抑制的投资需求,激发民间投资的大规模增长。但是,当前鼓励和促进民间投资受到一些因素的制约,要激发民间投资并不容易,仅仅依靠放宽准入也难以促进民间投资的大规模增长。“新36条”实施细则要达到预期效果,必须在政策设计时充分预估到激发民间投资所面临的问题和难度。

  中国经济时报:当前鼓励和促进民间投资受到哪些因素的制约?

  赵昌文:主要有四个方面的制约因素。

  一是民间投资的顺周期性。

  从理论上分析,在经济上行周期,民间投资会因为总需求增加,较强的盈利预期等原因倾向于增加;在经济下行周期,民间投资则因为总体产能过剩、总需求减少或增速减缓和盈利预期不确定等原因倾向于减少。因此,民间投资不是经济增长的“稳定器”,而是“加速器”,即在经济上行周期加速经济的增长,在经济下行周期加速经济的下跌。当前,我国正处于经济调整期,民间投资需求也会相应地减少。尽管民间投资在某些垄断行业或带有垄断属性的行业中的投资需求长期受到抑制,且当前政策为其提供了难得的机会窗口,但在经济下行周期,以往被抑制了的投资需求并不一定会随着准入限制的放宽或取消而得到释放。更加可能的结果是,大部分先前被抑制的投资需求将在这一时期内自动“挥发”。

  从历史经验来看,每一次经济低谷都几乎伴随着非国有固定资产投资比重的反趋势下降。1985年以来,中国经济经历了三个明显的谷底,分别是1989—1990年、1997—1998年和2008—2009年。尽管总体上非国有投资存在着明显的上升趋势,但在这几个经济低谷期,非国有投资比重都出现了回落的情况。这种情况虽然与以往的经济刺激政策主要强调政府投资相关,但也在一定程度上反映了民间投资在经济低谷期的相对收缩倾向,或顺周期倾向。

  最新的数据表明,民间投资增速也正在经历明显的回落。从2011年以来民间固定资产投资增速情况看,虽然民间固定资产投资增速一直大大高于固定资产投资整体增速,但在最近两个季度(经济下行期)增速回落幅度也更大。2012年1—5月民间固定资产投资增速下降至26.7%,较2011年1—10月的同比增速回落了8.4个百分点;而同期固定资产投资增速的回落幅度仅为4.8个百分点。

  二是民间投资经济规模性和相对短视性的限制。

  由于此次放宽准入的大多数行业如铁路、电网等基础设施和基础产业,一般都具有投资规模大、周期长等特点,即使没有政策上的准入限制,也往往存在经济上的准入门槛。同时,与政府投资和国有企业投资相比较,民间投资更加注重短期财务收益。所以,“新36条”所放开的某些基础设施和基础产业并不一定具有很大吸引力。根据国家统计局披露的民间固定资产投资数据,2012年1—5月,电力、热力生产和供应业的民间固定投资增速为23.0%,低于民间固定资产投资的增速(26.7%);铁路运输业和水利管理业的民间固定资产投资增速为负,分别为-11%和-4.4%。

  三是当前民间投资的商业环境并不是很理想。如政策和市场引导、服务滞后,财政、金融支持并没有充分体现公平待遇,合法权益不能得到充分保障,等等。所有这些体制性、制度性障碍都会影响民间投资的积极性。

  四是存在部分民营企业家对政府的政策意图错误解读的现象。根据我们的调查,有一定比例的企业家将“新36条”实施细则解读为“圈我们的钱”,这种解读会使民间投资主体对相关政策产生抵触情绪,且极具传染性,不利于激发民间投资。

  转移政策着力点

  中国经济时报:“新36条”出台于2010年,时隔两年,其政策环境是否发生了改变?政策着力点是否需要做出改变?

  赵昌文:2010年出台“新36条”的政策意图主要是鼓励、支持和引导非公有制经济发展,进一步鼓励和引导民间投资,建立公平竞争的市场环境,完善社会主义市场经济体制。但是,时隔两年之后,政策环境已经发生了重大的变化。在当前经济下行的环境下,“稳增长”已被放到了相对更加重要的位置。因此,“新36条”实施细则的相继出台除了原有的政策目标之外,应该而且确实已经被赋予了新的“稳增长”的目标。

  政策环境的变化会直接导致政策效果的不同,甚至与初衷差异巨大。因此,当前要进一步转变政策思维,将政策着力点由放宽市场准入、释放民间投资需求转移到强化配套政策、改变民间资本收益预期和创造民间投资需求上。

  将政策着力点放在放宽市场准入上虽然仍很重要,特别是有利于建立一个公平、公开和公正的竞争环境。但是,重点在于“放行”而非“培育”,并未考虑到宏观经济环境发生变化后民间投资出现的新情况,明显低估了激发民间投资的难度。因此,只有根据制约民间投资的主要因素进行有针对性的政策设计,完善政策体系,强化激励机制,改变民间资本的收益预期,才能够创造出新的民间投资需求,达到激发民间投资活力的目标。当前,首要的是转变政策思维,相关部委绝不要把出台实施细则的工作只是当成完成国务院的任务,要抓住实施细则出台的时机,制订更加完善的配套制度。各地方政府可以在实施细则的基础上,根据实际情况,制定本地区鼓励和促进民间投资的政策意见。

  中国经济时报:商业环境对于投资来说至关重要,当前“新36条”实施细则的政策环境已经发生了变化,我国民间投资的商业环境是否也需要优化调整?

  赵昌文:当前促进民间投资,需要进一步优化包括法律、体制和政策在内的民间投资的商业环境。

  要坚持完善有利于民间投资的法律环境。首先,要系统梳理与民间投资相关的法律法规,并对其进行全面评估。其次,要在充分考虑民间资本合理诉求的基础上,建立健全相关法律法规体系,如加快完善《反垄断法》、《电力法》等,强化对民间投资合法权益的保护,为民间投资营造公平的市场竞争环境。再次,要切实加强对《物权法》、《反垄断法》等有利于民间投资的法律的执行力度。最后,要加强司法的透明度、公正度,推动《关于为民间投资健康发展提供司法保障的若干意见》或类似意见的制定。

  二是继续营造有利于民间投资发展的体制环境。实施细则出台之后,政府部门还应进一步推动反垄断改革、政府体制改革,强化投资者保护机制;进一步消除所有制歧视,淡化姓“国”姓“民”的争论。要继续推动铁路、电力、能源、医疗、教育、矿业等行业的管理体制改革。行业主管部门一定要转变思维,改善服务方式,提高服务质量,畅通政策和信息引导渠道,增强民间投资的便利性。

  三是要不断注重政策的稳定性、连续性和长期性,合理制定引导民间投资健康发展的财税、金融等与企业发展直接相关的政策,进一步优化民间投资的商业环境。财税政策的着力点要从“特惠制”转向“普惠制”,即减少各级政府部门的专项支持计划与政策,而代之以更加全面的“有增有减,总体下降”的结构性减税政策,降低企业的税费负担。金融政策的着力点要放在进一步打破垄断,鼓励新型金融机构发展和金融产品创新,支持实体经济发展,形成一个与大、中、小各类企业融资需求相适应的金融供给市场。同时,要继续推进各种金融创新,如针对此次放开的领域投资规模大的特点,需要进一步鼓励和支持各类产业投资基金和股权投资基金的发展。

  中国经济时报:要有效激发民间投资,除了前边提到的改变政策着力点和优化商业环境,是否还有其他建议?

  赵昌文:除了前述两大方面之外,还有两大方面需要改善。

  一方面要进一步引导投资结构优化,在治理产能过剩及淘汰落后产能的前提下鼓励民间投资。

  首先,中央政府相关部门一定要严格坚持新上项目的产能置换和结构调整原则,对于已存在较严重产能过剩的行业或存在较多落后产能的行业如钢铁、水泥、电解铝等行业,应在能满足产能置换的条件下支持新上项目,避免加剧产能过剩或产生新的落后产能。其次,要加强全国的产业布局规划,下大力气解决各地无论是传统产业还是战略性新兴产业都已经出现的产业结构严重趋同的问题。第三,地方政府在鼓励民间投资时,应把握好政策的度,注意预防政策的过度激励导致产能过剩。最后,要加强对行业产能情况的监测并实时发布监测结果,服务民间资本的投资决策。

  另一方面要进一步处理好公共投资与民间投资的关系,强化公共投资对民间投资的引导职能。要继续保证公共投资一定的增长速度。当前公共投资在保障性住房、农村危房改造、节能环保、西部基础设施建设等方面仍有较大空间。要在铁路、电力等投资周期长、预期回报率不太高的行业发挥公共投资的引导作用,吸引民间资本进行投资。要通过创业风险投资引导基金等方式发挥公共投资在战略性新兴产业、高技术产业发展中的引导作用。但是,需要注意的是,政府公共投资一定要形成与民间投资之间的补充和协同效应,防止出现对民间投资的替代和挤出效应。

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