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经济改革

张长春:如何评价我国的基础设施投资

作者:张长春  时间:2012-09-28

  研究基础设施投资有两个问题难以回避:一是基础设施投资是否过度,二是财政4万亿投入是否适当。针对一些高速公路低使用率的现象,部分学者、管理部门认为地方政府在基础设施项目上过度投资、重复建设。在转轨体制下,从政府运用宏观经济政策熨平经济波动的角度出发,财政出台4万亿投资计划是必要的。虽然从现在看4万亿投资计划有不少改进余地,但当时的决策者无法预知不采取政策干预的后果。从数量上看,4万亿综合起来其实只有11800亿,加上2000亿地方债,并且分2年执行。即使没有金融危机,财政经常性资本预算支出大约几千亿,4万亿财政刺激计划只比经常性预算支出大约多了几千亿。

  制定4万亿计划是因为当时大规模企业倒闭、大量农民工失业,无论管理部门还是政策研究部门心里没底,只希望尽快实施扩张性的财政政策。东南亚金融危机时我国曾使用扩大政府支出办法刺激经济。减税和扩大财政支出两种政策工具相比较而言,我国在使用扩大财政支出政策上的实践经验更丰富。因此2008年底中央决定尽快扩大支出,希望各种项目尽早开工、尽快建设、尽快发工资。由于当时对金融危机的后果估计不准确,政策出台过于匆忙,从现在看当时的政策存在许多可改进之处。

  从所有制结构上看,国进民退、国退民进两种说法都有道理。总体来看国有及国有控股占投资比重大幅度往下降,非国有主体占投资比重大幅度提高。国有及国有控股占投资比重从2003年64.3%下降到2011年的35.6%。国民经济重要领域国有投资比重虽然有所下降,目前绝对比例值还是非常大。电力行业国有及国有控股投资比重下降较多,从2003年88.3%下降到76.3%,道路、航空、水利、公路设施下降幅度都不大。国民经济重要领域和关键行业仍是国有控制,特别是电信、金融等行业。虽然从每年流量上看总体国有投资比例大幅度下降,但从存量以及产出规模上比较,国有部门的规模比原来扩大许多。且2008年底扩张性财政支出给民间资本投资带来更大压力,因此国进民退的说法也有其道理。

  在区域分布上,东部地区基础设施投资比重仍然较大,但总体上投资逐渐往中西部转移。单个行业的基础设施投资在地域的分布与地方经济、人口、地理等因素密切相关。铁路投资在四大区域分布从高到低排序依次是西部、东部、中部和东北部。由于地方财力问题,东部地区铁路投资比重仍较大,但其比例正逐渐降低。

  财政资金投入基础设施投资对区域结构、所有制结构变动有重要推动作用。在基础设施投资带动下,内地固定资产投资占比从1985年不到1/3上升为2011年的60%,对内地投资的所有制结构形成非常大的影响。西部和中部的大规模基础设施改善了投资环境,带动了城镇民间投资向中西部转移,其中的时滞大约是6~8年。目前民间投资增速较高的地区都集中在中西部地区,内地经济发展水平因此大幅度提升。十一五期间内地投资的年均增速30.3%,东部为20.5%。

  我国基础设施投资有多方面特点。从规模上看,基础设施投资比重随经济周期和政策周期变化在15.5%~19.5%之间波动。所有制上看,非国有投资比重有所增加但幅度有限,重要行业仍以国有投资为主。行业投资的区域分布上,道路、公共设施以东部、西部、中部和东北部为序,反映了地方财力差异与中央政府西部大开发、公共服务均等化的政策意图。总体上看是公共投资向西部倾斜特征明显。

  我国基础设施投资目前存在不少问题。一是从技术性角度来看,基础设施建设和发挥效用的周期长,如何超前尺度从规模上把握基础设施投资占总投资的比例,使之与社会发展相适应。二是如何科学设定基础设施建设领域内各行业比例,使之最大程度发挥结构效益。三是如何发挥基础设施建设在区域开发中的作用,如何分别核算其短期和长期的社会经济效益。四是如何突破现有的投资格局,改变基建项目的所有制结构,引入民间投资。五是如何进行基建项目的资金计划、项目决策与项目建设管理。以上这些问题根本在于我国缺乏规模适度、结构合理、效益保障的基础设施投资体制和机制,而提出转轨进程中可行的技术性方案是解决问题的难点。

  公共产品投资资金相当一部分来自公共财政,公共品的投资决策无疑需要公共选择机制。老百姓的公共需求怎么发现?是专家草拟方案由管理部门决策吗?这种做法是缺乏效率的,其根本还在于建立公共选择机制以达到民主化科学化决策的目标。目前对基础性原理讨论较多,但缺乏技术性方案。公共产品决策机制怎么建立,公共需求选择机制怎么完善,这些问题都需要政策研究者提出基础性、技术性的解决方案。基础设施投资建设长周期的特点加大了基建项目评估的难度。小基建项目建设周期大约2~3年,大型骨干基建项目3~5年。如果加上前期准备,大型基建项目的建设周期可能需要5~8年,甚至更长时间。发达国家基建项目建设周期并不比中国短,但更严格控制项目立项、准备工作更充分、项目管理更细致。

  国民经济快速发展,对基础设施需求量巨大,不可能等着体制完善以后再安排公共投资。好的技术方案是以尽可能少的代价实现国民经济的快速发展,保证基础设施投资和产出水平大体与国家经济社会发展需要相适应。

来源:《改革内参》 [关闭] [收藏] [打印]

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