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赵树凯:秩序冲突与治道变革

——关于农民流动管理问题的研究

作者:  时间:2002-10-30

【*课题组长:赵树凯;课题组成员:崔传义、崔晓黎、曾琼锐、李军、俞德鹏、张守礼、徐鲁平、李莹星、任永杰、李连重。本报告是课题研究报告之一。本报告由赵树凯执笔。】
  前言:关于秩序冲突的认识
  外来人口的规模进入必然刺激既有的城市社会秩序。在我们看来,人口流动条件下的社会秩序有两种。一种是"自发的秩序"。在外来人口融入城市的过程中,会自然形成两个方面的秩序力量。一方面,外来人口会将自己习惯的生活秩序,如组织模式、交往方式、生活习惯等,积极地导入流入地既有的社会结构中;另一方面,流入地社会也可能从流动人口群体那里得到一些经济机会和需求满足,并一定程度上从自身利益出发支持流动人口群体形成的秩序。这种建立在需求满足和功能互补上的秩序可以称"自发的秩序"。一种是"管理的秩序"。面对外来流动人口的冲击,管理部门会根据城市的秩序传统和发展规划,特别市从自己的秩序目标出发,向外来人口群体,从而也向与外来流动人口直接有相关利益的本地居民提出秩序要求。
  "自发的秩序"和"管理的秩序"内在逻辑不同,难免发生冲突。外来人口管理要解决的问题,是寻求解决这两种秩序冲突的制度化途径。在政府的管理活动中,我们经常听"有序流动"、"有序管理"。但是,如果我们从自发秩序和管理秩序的角度深入分析问题,就会发现,流行的"有序"概念上却存在着误区:似乎方方面面"管起来"、"管住了",达到了管理部门的各项要求,就是有序。这主要体现在对不断制定有关规定、建立管理制度、落实有关部门责任的重视,而对管理的主体、管理的范围、管理达到的目标却缺乏界定。
  在现有的体制下,政府既要提高经济效率,又要维护社会安定,特别是城市政府要维持本地户籍人口中较高的就业率。因此,试图对外来流动人口进行全面的管理与控制是可以理解的。但问题在于,目前占主导地位的政府政策具有某种程度的被动性,急于达到治安稳定 quot;标"而不关心社会走向整合的"本"。由于各种规定、办法出台过频,相互之间不配套,政府管理存在许多空白和不规范,致使矛盾得不到缓解。 一些基层管理的实践表明,并非有管理规章、落实了部门责任就是有序,甚至有序并不一定等同于非得要纳入政府的管理。稳定有序,不在于一个有庞大的组织制度结构,靠不断发布行政命令来处理每一种新问题,而在于这个制度体系本身保持活力,能够应对不断变化的情况。实践还表明,单靠处罚、取缔维系的有序,往往会不断制造新的冲突,对于维持真正理想状态的有序却无济于事。因此,应当从秩序冲突的现实出发,寻找秩序冲突的内部规律,探讨秩序建设的新方略。
  实际上,秩序是一个有关方面的共同需求。不仅政府需要秩序,居民也需要秩序。在居民中,不仅本地人口有秩序要求,外来人口也有强烈的秩序要求。对于外来人口来说,由于社会保障水平很低,生活中不确定因素很多,利益支持体系比较脆弱,他们绝大部分对有序的期望更加急切。所以,有序管理与本地人口、流动人口都没有根本冲突。但是,我们在现实生活中却看到,这个群体却对一些管理措施并不配合,有时候甚至会激烈地抵制。这就值得我们仔细探究,管理部门的秩序要求和外来人口的秩序要求为什么有这么多冲突。我们认为,关键问题是,怎样把外来人口的强烈秩序要求转变化为直接的秩序建设积极性。从管理方面看,就是如何使管理变消极控制为积极参与。真正的有序状态应该是一个群体成员积极参与和共同努力的过程,而积极的共同努力要以利益需求的满足为基础。所以,特别重要的是要认识到外来流动人口群体内部的积极因素,改变管理的着眼点,纠正有意无意把外来流动人口整体当成破坏性因素的管理政策倾向。
  从秩序建设的角度来看,基本目标就是要使"自发的秩 quot;和"管理的秩序"实现内在的结合。在这个过程中,我们既面临一些不利于秩序建设的因素,如有的流动人口个人素质较低,对城市社会规范不适应不认同,也有少数不法分子的违法活动;也有企业用工不规范、劳动力市场混乱的原因;还有政府制定的政策体系不健全、难以操作,以及政府行为扭曲方面的原因。与此同时,我们也面临一些秩序建设的有利因素。比如,从整体上说外来流动人口外出动机主要是增加收入和发展自身,而该群体中主要以青年居多,易于进行引导和教育;研究还有一个的发现,全家一起外出的人口极少违法犯罪;政府管理部门经过几年的探索已经对于外来人口行为规律开始有比较多的体会认识;城市相关社会群体对于农民流动有了越来越比较高的认同程度。这些都是走向良性有序的契机。
  本报告主要研究农民流动条件下的秩序冲突和管理变革。研究首先是对于构成秩序体系的两种主体的行为描述,主要是外来人口和管理部门的行为分析,试图通过一些实证性调查来解释秩序的冲突是怎样展开的,冲突的背景和机制是怎样的。我们希望运用本课题的有限资料来分析:在外来人口的管理活动中,流动人口、管理机构、制度体系之间是怎样交互作用的,影响秩序建设的因素有那些,特别是从政府作为来看,需要调整的制度设计和需要改进的管理行为有那些。
  本报告由六部分组成。前言:关于秩序冲突的认识;(1)民工群体:就业和生活;(2)城市社会:失序和犯罪;(3)管理部门:架构和行为;(4)管理理念:思路的检讨:结语:关于治道变革的讨论。
  一 、民工群体:就业和生活
  为了探究90年代末期城市民工群体的就业生活状况,我们课题组于1999年5月在北京组织了一次抽样调查。调查的主题是农民特别是民工如何看待自己这个群体的情况,进城民工怎样评价和体会自己的流动就业生活。被调查者属于民工群体的中下层。分析发现,农民的外出就业冲动持续高涨,但就业环境比前两年有所恶化,外出者的内心焦虑有所增加。外出者中潜在着一个游民化倾向明显的人群,需要重视并继续关注。
  (一)抽样方法和样本特征
  为了保证被调查者既比较熟悉农村情况,又了解民工生活,使访谈内容有较好的丰富性,问卷设计规定:被调查者年龄必须在20周岁(1978年12月31日以前出生)以上,1997年和1998年在村里居住时间分别超过两个月以上,外出打工时间也各在两个月以上。
  调查地点是北京的火车站,包括北京站和北京西站。这是外出农民短暂逗留比较集中的地方。根据候车民工一般喜好在车站广场集体聚集、席地而坐且相近 quot;群"的特性,抽样方法采用按"群"抽取。一般10人以上群体任意抽取2位,10人以下群体任意抽取1位。这种抽样方法虽然仍然属于非概率抽样,但具有了一定程度的随机性。课题组组织了15名大学生调查员,历时6天(北京站和北京西站各3天),共访谈873名民工,获得有效问卷818份。因为抽样本身的非随机特点,数据分析结论只适用于样本群体本身。
  样本的户籍所在地分布在22个省、434个县、436个乡、779个村。818位调查对象中河南人数最多,达到174人,占总数的21%;其次是四川人,占17%;再次是安徽人,占14%;人数较多的省份还有江苏、山东、湖北、河北、陕西、重庆、江西、辽宁、湖南等地。
  样本的人口特征。从性别构成来看,男性占89%,女性仅占11%;从年龄构成看, 45岁以下的民工约占总数的92%,35岁以下的青年人占72%;从婚姻状况看,75%已婚,已婚者中85%已经自立门户;从文化程度看,初中及初中以下的民工占到87%,高中文化民工占10.8%,其余为大专文化及以上。与以往的若干次民工调查的样本群体比较,本次调查样本的主要特点是:年龄略大,已婚者比例明显较高,生活阅历相对丰富。
  样本的就业部门分布(图略)
  49.3%从事建筑业,21.3%在商业服务领域工作,11.6%从事装修业,其余人多在工业、农业、交通运输等部门工作。因为调查员是依据衣着等外在表现选择抽样对象,这种样本结构与这样的抽样方法有密切关系。
  样本中的绝大多数是普通村民。42人是党员,占5%。57人曾经担任村组干部,约占调查总数的7%。其中有24人当过村民组长,10人当过两委(村委会和村党支部)委员,7人当过村委会主任,3人当过村党支部书记,另外13人担任过其他职务,如会计、民兵连长、团支书等等。这些村干部现从事的行业结构与抽样总体结构无明显差异。有83人的直系亲属是现任的村主要干部(村书记或村主任),占10%,其中父母是村干部的有54名,兄弟是村干部的有28人,姐妹是村干部的仅有1人。
  95%的调查对象家中有承包地,约5%的民工家里已没有承包地。仍有承包地的民工中,90%的人出外打工之后由家中其他人耕种;8.6%的人将承包地转给他人租种,很少有人撂荒。
  整体而言,这是一批与农业仍然有密切关系的农村人口,在农村外出就业农民中属于中等和中等偏下地位的一部分,从事最艰苦的工作,是一群最平常意义上的民工。
  (二)农民外出的方式变化
  这是一个有较长外出经验的民工群体。1990年以前即开始外出打工者,约占样本总数的30%;1990至1995年间开始外出者,占40.6%;1996年开始外出者占9%;1997年开始外出的有95人,占11.6%;1998年开始外出的有54人,占6.6%;还有20人记不清首次外出打工的确切年份。
  "第一次外出怎样找到工作?"。其中628位被调查者的工作是由老乡或亲友介绍的,占调查总数的76.8%;144人是靠自己闯出来的,占17.6%;38人是通过职业介绍所或参加人才交流会找到的,占4.6%;7人是通过看招聘广告找到了工作, 占总数的0.9%;也有1人因为没找到工作而返回家乡。这一结果再次证明绝大多数打工者外出时都有一定的目标,并不是盲流"。
  "目前工作以何种方式找到?"。在818位调查对象中,有612位现在已有工作,约占总数的75%;412人现在的工作是老乡亲友介绍的,占50%;149人是自己找的,占18%;24人通过职业介绍所或参加人才交流会找的工作;7人是看招聘广告找到的;有18人是个体户,自我就业。找寻工作方式的排序与第一次找工作一致,但是靠老乡亲友介绍的比例下降了近17个百分点,说明地缘亲缘关系对打工者的帮助的重要性在下降,此时需要更多的打工者开拓社会化的就业渠道。其它方式则变化不大。
  "家乡农民外出打工组织方式有无变化?"。27%的调查对象认为,与前两年相比,其家乡今年打工者外出方式中经正式渠道(如工厂招工、劳动部门或正式的职业中介组织等等)的比例增加;17%的人认为该比重在下降;约21%的人认为这两年变化不大;19%的人由于种种原因并不能判断正式渠道在家乡的运作情况;更有约16%的人说家乡没有这种正式渠道。这一结果说明正式渠道的运作范围及影响力仍然有限,起码在农民看来,媒体和有关政府部门十年来致力推动的有组织外出、"有序化流动"并无显著进展。农民流动的基本方式依然是依托地缘亲缘基础上的社会网络来启动和展开。
  (三)农民外出的规模变化  
  "与1998年相比,1999年(今年)你家乡外出打工人数有何变化?"(图二略).75%的调查对象认为增加,10%的人认为比去年减少,还有12%的被调查者认为变化不大。3%的人表示,由于在家时间较短,无法作出比较。
  对于样本数量前三位的省份---河南、安徽、四川来说,大多调查对象认为今年出外打工人数比去年增加。约72%的安徽人,76%的河南人,80%的四川人认为今年家乡打工人数比去年增加;10.5%的安徽人,11.5%的河南人和5.6%的四川人认为今年家乡打工人数比去年减少;约15%的安徽人,10.3%的河南人,11.3%的四川人认为变化不大。这一省份变化结果与抽样总体的变化趋势大体一致。但是省份之间还有些许差别,具体来看,四川人中认为逐年增加的比例最高,认为减少的比例最低。
  "与1997年相比,1998年(去年)家乡外出打工的人数有何变化?"(图三略)。75%的调查对象认为增加,8%认为减少,14%的人感觉变化不大,3%的人因在家时间短而对家乡状况不够了解,表示无法判断。
  在三个样本大省中,78%的安徽人,78.7%的河南人,77.5%的四川人认为打工人数增加;3.5%的安徽人,6.3%的河南人和3.5%的四川人认为减少;约16.7%的安徽人,12.1%的河南人,15.5%的四川人认为变化不大。这一省份变化结果与抽样总体的变化趋势大体一致。省份之间略有差别,认为外出人数增加的调查对象来自河南的比重最高, 其次是安徽,再次是四川。
  从样本分析来看, 最近三年大部分调查对象认为家乡外出打工人数在增加。
  "你是否知道现在城市有较多的下岗职工 有756位调查对象回答知道,占样本总数的92.4%, 7.6%不知道。
  "您认为城市下岗人员增加,对农民外出打工有何影响?"认为影响很大者占17.2%;认为影响较大的占17.8%;认为影响不大的占31.2%,认为没影响的占25.4%;8.3%的人说不清楚这对他们有怎样的影响,因为其中多数打工者并不知晓城市有下岗问题,谈不上如何影响。
  不同行业的从业人员对于"城市下岗人员增加对农民外出打工的影响"的回答有一定差别。就影响指数来比较,最大的是交通运输业,其次是工业、商业服务业,之后依次是农业、干杂活、建筑、装修业。我们认为,前三位的行业的资本、技术含量较高,收入比较高,职业的社会地位也较高,是城市下岗职工再就业时最有可能优先选择的岗位,因而是城乡两种劳动力直接竞争较多的领域;而建筑装修业的从业人员很辛苦、社会地位低、收入不高,长期以来都是外地打工者占据优势,本地人即使下岗没工作也不愿干,因此城市职工下岗对其就业构不成威胁,影响较小。
  现在的问题是,本次调查的农民为什么大多数认为自己家乡的外出人员比往年增加。可能的解释是,这些被调查的农民主要来自中部经济不发达的传统农区,受这两年农业减收、当地非农产业发展减缓等因素的影响,在这类地方,每年外出寻找工作或试图外出寻找工作的人员数量并不见少,甚至有所增加。或者说,在宏观经济不景气的情况下,农民的外出冲动和要求依然很强烈,甚至比前两年更强烈,因而在心理上给这些农民外出者越来越多的感受。我个人觉得,我们不可以轻易地断定农民的判断是错误的,因为他们回答的是他们身处其中的情况,或者是那些与他们比邻而居的人的情况。
  对于未来三五年家乡外出规模变化的趋势预测(图四略)。58.7%的调查对象预计未来几年外出打工人数会增加;18.7%的人预计会减少;9%的人认为变化不大;另有13.6%回答"说不清楚"。
  从样本量超过100的三个打工大省--安徽、河南、四川来看,62.3%的安徽人,52.3%的河南人,64.8%的四川人认为未来几年外出打工人数会增加,其中四川人对形势估计得最为乐观;19.3%的安徽人,23.6%的河南人和9.9%的四川人认为未来家乡打工人数会减少,河南人的估计最悲观;约7.9%的安徽人,10.3%的河南人,8.5%的四川人认为变化不大,省际之间差别不大; 10.5%的安徽人,13.8%的河南人,16.9%的四川人"说不清楚"。回答说不清楚的人中,多数人的倾向性判断是,要看未来的经济形势,如果形势好,钱容易挣,出来的人会增加,否则会减少。
  开放部分的访谈显示,在谈到做出未来预测的依据是,预测会增加者较多看到了家乡农村发展障碍,主要理由是农民负担太重,种地收入不好或者土地越来越少,当地没有工业等等,几乎没有人回答说今后几年我国经济发展将加快,因而会带动更多人外出就业。这些普通民工绝大多数不可能从宏观上来观察经济和就业形势,这是不难理解的。预测会减少者则较多看到了城市方面的工作环境不好,找工作越来越困难。
  值得注意的是,如果把对于未来几年的预测与对过去几年的判断加以比较,我们发现,认为未来几年外出人数将增加者的比例平均下降了16个百分点。下降幅度最多的是河南人,达到26个百分点,突显了河南人对未来的担忧;安徽人和四川人的下降幅度接近平均值。同时,预期未来外出人数会减少者比判断过去三年家乡打工人数减少者数量上升,最多的是河南人,增加了将近12个百分点。预期与过去三年差不多者变化不大;但对未来变化状况说不清楚的人却增加了约10个百分点。这也再次说明打工者对未来的预期并不明朗,不确定,不甚乐观。这可能主要是当前城市的就业竞争日趋激烈对于外出农民的预期心理造成了直接影响。
  (四)对城市生活的感受
  "你对目前工作是否满意?"在当前有工作的人中,50%表示满意,25%不满意,其余25%说不清楚"是否满意"。
  分性别来看,女性比男性对工作的满意程度稍高。60%的女性对现在的工作满意。这种差别可能是由于女性比男性更容易找到合适的工作造成的。
  从行业排序情况看,商业服务业的从业人员的满意度最高,达到50%;其次是交通运输业,达到47.6%;再次是装修业,为36.8%;接着是建筑业,31%的从业人员对工作表示满意;以下依次是农业、工业、干杂活的,干杂活的人对其工作的认同程度最低,工作不稳定、收入低是重要原因。
  政府对外地民工的管理措施主要包括:公安部门的暂住户口管理;劳动部门的流动就业证卡管理,计划生育部门的婚育证管理及定期婚检制度,部分城市实行的外来劳动力准许进入的行业工种限制,如上海、北京市几年前就公布在一些行业限制使用外地工。
  对城市管理的感受。与前两年相比,72%的调查对象感到城市政府对外来打工者的管理严了;6%左右的人感觉松了;14%的人认为差不多;还有8%的人说不清楚。不同职业的打工者对此有不同的反映。认为"管理比两年前严了"的人中,商业服务业的从业人员的比例最高,达到78%;其次是装修业和交通运输业人员;工人的比例最低。认为"松了"的人中工人的比例最高。这是由不同行业的性质所决定的。
  行业限制的合理性评价。48.5%人知道城市对于外来人口找工作有行业工种的限制,51.5%不知道。21.6%人认为合理;40.8%认为不合理;19.1%表示说不清楚,18.4%不肯回答这个问题。
  "与前两年相比,城市对流动人口的计划生育管理有何变化?"70%认为变严了,8%认为松了,8%左右感觉一样;118人不清楚,多为未婚或已婚单独出来打工者。
  "与前两年相比,城市市民对打工者的态度有何变化"?30%认为变好了;25%人认为变坏了;30%的认为变化不大;15%的人说不清楚,因为一些市民对他们不错,另一些则态度恶劣,无法作出整体判断。
  性别比较。认为城市市民对打工者的态度比两年前变好了的男性与女性调查对象的比重大致相当,在30%左右;而"认为态度变坏了"的人中女性比男性高出15个百分点,可能由于女性比男性更敏感更在意城市人的反映;31%的男性和20%的女性认为态度没有变化;14%的男性和12%的女性说不清楚。
  "与前两年相比,城市工商管理人员对外来打工者的态度有何变化"?认为变好者占23.6%;认为变差的占37.7%,;认为变化不大的人数与认为变好的人数相当;另有15%的人说不清楚,主要由于职业关系或其它因素未与工商管理部门打过交道。
  从满意度测量来看,不论是对于城市管理部门,还是对于市民,受访民工的满意程度都没有提高,感受不满意者明显多于满意者,认为城市态度趋于恶化者多于认为城市态度趋于改善者,说明近几年外来民工和城市的关系并没有明显好转,甚至有所恶化,城市和民工之间的社会紧张仍然比较显著。
  "与前两年相比,外出挣钱的感觉怎样?"。91%认为外出挣钱越来越难;只有3.3%的人认为钱越来越好挣;约4%的人认为变化不大;不足2%的打工者说不清楚,出来时间不长无法比较或是感觉钱有时好挣,有时难挣,没法定论。交通运输业从业人员认为在城市赚钱最难。交通运输业从业人员和干杂活的人中没有一位认为钱好挣了,其它行业人员的认同比例在平均值周围波动。
  联系到前面这些农民关于未来几年的流动趋势预测,在90%以上的被访者认为外出工作钱越来越难赚的情况下,仍然有58.7%和9%的被访者认为未来两三年家乡外出打工人数会增加和变化不大,而只有18.7%的人预计会减少。这在一定程度上反映出农村--尤其是中部地区农村经济和就业形势的严峻,大批农民实际上是迫于农村内部的压力选择外出谋生。从人口学的"推拉"理论来看,在这种情形下的农民外出,主要不是来自乡村外部的"拉"力,而是来自乡村本身的"推"力。如果农村外部的就业增长对于这种农村内部的就业推力缺乏适当接应,推与拉之间过度失衡,可能会有相当部分农村人口被抛到正常的社会生活秩序之外。
  "如果来到城市1个月没找到工作,你准备怎么办"(图五略)44.9%的人打算回老家,34.5%的人选择继续找,9.5%的人准备到别的城市去闯闯,还有11.1%的人声称没有想过这一问题。如果把样本分为五个年龄段(20-25岁、26-35岁、36-45岁、46-55岁和56岁以上),随着年龄段的增长,选择回老家的打工者的比重从50%上升到66.7%,继续找工作的人的比例则从24.7%下降至11%,打算去别的城市找工作的打工者的比例从10.7%降到5.2%。
  "如果没有工作被城市管理部门送上火车,你会怎么办 "(图六略)。41%准备自己"在家住些日子然后再出来",25%的人"从来没想过这个问题",22%的人"趁此机会回家不再回来",约9%的人"中途想法返回",其余人等或是视当时的具体情况而定,或先回家再作打算。在外出打工的农民中,特别是那些地位较低的民工中,有过被收容遣送经历的人并非个别。
  受访农民对于这样一个假设性问题的回答,又提出了一个需要关注的问题,在90%以上的被访者认为外出工作钱越来越难赚的情况下,仍有约三分之一的人表示即便一个月找不到工作仍然要继续找。更值得重视的是,有10%的人不仅不会主动回家,而且即便被政府管理人员遣送上了返乡的火车仍然要设法中途回来,包括不惜在必要时跳火车。从正面来看,这是一群有着坚定不移的外出就业意愿的农民,从负面来看,这也是一个有着明显的"游民化"倾向的群体,如果他们不能被吸收到正当的就业潮流中去,其中一些人很可能成为不务正业的游民,成为社会上一支不稳定力量。
  (五) 关注"问题民工"
  人们较早就注意到了犯罪状态下的民工,即民工犯罪问题,但是,对于数量日益增长的另外一种问题状态下的民工却缺乏注意,本文将这些民工称为"问题民工"。问题民工和犯罪民工是两个不同的概念。我们提出"问题民工"概念的基本背景是:虽然近两年农村外出人口的总量没有明显增长,甚至在某些地区有所减少,但是,外出人口中处于非正常生活状态的人群却出现较迅速的膨胀。这部分人虽然已经离开户籍所在地的乡村进入城市或其他地区,但是他们并没有正当的职业或者正常的生活来源,或者说他们的流动生活出现了这样那样的问题。 问题民工的产生应当说始于流动就业潮流的兴起,犹如大潮奔腾中的泥沙俱下,而这个群体在规模上的迅速膨胀则出现在近几年。能显示这种膨胀状况的,主要是一些大城市在流动人口管理工作中的困难增加,特别是外来人口中收容遣送对象大量增加。问题民工群体的扩张是城市社会问题的一个重要的生长点,减少农民流动的负面作用,最重要的是要着眼于解决这个特殊群体的问题,而不是仅仅看到要减少流动农民的总量。

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