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彭再友:警惕“一切权力属于人民”嬗变为“极权主义”

作者:彭再友  时间:2012-04-07

  如果说在专制统治的政治环境下,我们可以充分理解限制权力和权力行使的必要性,那么在封建集权旧制被推翻,帝王被赶下御座、王公贵族被废黜或被禁止在广镜前活动,“一切权力属于人民”之后,对权力的制约是否继续必要和有效呢?

  在民主政权建立之初,主流舆论之中曾经流传着一种论调:既然独裁统治已经被铲除,人民大众成为政治权力的本源,而政府由选举产生的代表组成,而且选民可以不选举或通过选举罢黜这些代表,对权力制约也就没有必要了。一如狄骥所言,“以民主的名义建制的国家,其政治立足于两个政治理念之上:如果肯定所有权力都来自于人民(写进成文宪法),并且创立由人民直接选举产生的议事机构,那么所有的问题都迎刃而解;如果宣称共和制是民主政治的必要形式,自由就建立在不可摧毁的基石之上。”也即是说,只要国体和政体的建构都符合民主共和的设计理念,那么人民享有充分的自由就再不是一个要拿来讨论的问题。

  事实果真如此耶?否!因为,历史和现实两个方面的经验和事实严肃地证明:这是一个错误的观点!

  首先,人民选举出来的官员有可能堕落和腐败,人性的普遍弱点不会因为实行民主政治就得以改变,人类只会被自己创造的道德和宗教文明而不是政治和暴力文明所征服。因此,民主这种政治设计本身依然存在着一种无法彻底摆脱的风险,即人民选出的政治代表与人民相背离的危险。而且这种背离的危险通常情况下,又是以人民的名义进行的,所以又有着极大的欺骗性。因此,“仅仅依赖以选举为基础的代议制根本无法消除公共权力在常态下的任意性。”

  其次,官员可能利用信息不对称来扩展自身权力,甚至侵犯公众的利益。正如某些学者指出的,人民选举官员不应该使我们把这些官员和选民混同起来。代表可以代表所有的选民投票,但是代表们绝对不是所有的选民。从一定程度上来讲,他们只是一个中介者,因此是没有独立意志的,除非他们的身份还原为普通民众。人民和他们的代表在实质上、法律上和道德上都是不同的。特别是,人民传递给政府的信息很少是明确的,尽管官员们愿意假定这些信息是明确的,而一个自由裁量的空间是公共官员们的利益所在。在没有宪政的制度化限制或宪政的权威在国家的各项生活中并没有得到实质性彰显的地方,人民的政府很可能堕落成一小部分人的政府。“实际上,选举合法性的权力可能经常被用来作为政治权力超过规定限度的扩张的借口。”即是说,人民的官员会为了增加裁量的空间而通过隐性的合法渠道,让民众投不利于他们处境的赞成票。

  有的读者可能会说,是,你说的这些是事实,但是民主本身难道不是一种制约权力的手段吗?人民不是可以通过选举的方法来惩罚这些官员吗?因此,民主制度在自身的范围内不是可以解决这些问题的吗?然而,纵观古今中外,所有民主共和体制的国家,其公民选举权的行使都有一个时间间隔(通常是4年),也就是说在选举和罢黜一个不合意的代表这一程序之间,有一个时间间隔,即是选举周期,我把这个称为选举制度的“迟滞效应”。这就意味着,在这期间,已经进入权力机构的代表,可能会以人民的名义,利用手中职权,“合法地”谋取有别于公众的利益或是借助一定的政治手腕,培植不虞使自己下台的实力。当此种情形大规模的出现之后,社会各阶层日渐固化,权力的垄断和集体世袭也就有了根基。

  确实,民主政治作为一种手段能够在一定程度上通过定期的选举和预期反馈机制来制约政治官员的行为,但是民主政治作为一种体制,却不假定有任何外部的力量来制约的人民的权力,因为“一切权力属于人民”这一民主政治的合法性原则是绝对的,“一切权力”乃是无限的权力,即是不应该受到监督的权力。因为从理论上来说,代议制下的人民代表们代表所有公众的呼声,而在政体的设计上又是假设所有的代表们都清楚的了解他们的支持者们真正需要什么的。因此,选民和代表之间是一致而没有分歧的,也就意味着无论是在法理上还是政治过程中,代表们作出的任意决定都会因为他们真实的贯彻了选民们的意志而是合法合意的。

  这终将遭致萨托利“权力困局”:民主的绝对统治。此时,一种受限制的权力在反对或是抗拒另外一种权力时,人民至高无上的权力(即理论和法条上不存在反对的权力)却会成功的演变成为一个无上权力的来源。更具体的说,如果我们认为民主是通过把一切权力从暴君手中夺回来还给人民而取得的,这种做法的最终成就只能是展现给我们一种颠倒过来的绝对统治。即是有原来的少数人对多数人的专制转变成多数人对少数人的合法专制。在这样的情况下可以完全正确的坚持说,正是民主的合法性批准了绝对权力和绝对统治的合法性。因为当以人民的名义行驶最高权力时无法提出起诉,我们是处在终审上诉法庭。

  在实际政治的过程中,人民的这种绝对统治可能会导致一种特殊的专制形式——多数暴政。民主政治的理想是共同体内所有公民平等地参与决策,并且每一位公民的意见都得到平等的尊重,但是在现实生活中集体决策一致性的成本是如此的高昂,几乎每一一个政治共同体能够负担。很难想象在拥有13亿人口的中国,对一项政治议题进行全民公决的成本究竟有多高。在这种情况下,采取多数原则作为替代就成了一种必然的选择,即是代议制。由此产生的问题是:如何证明多数——我认为,当选票已经对政治过程产生直接的影响的时候,“多数”也就不应该只是指人数上的优势,那些垄断了社会和自然资源的利益集团,即便人数少,但由于其对政府决策有着超常的影响和制约能力,我们也应该把它划为多数——统治的正确性?它在多大程度上与少数——集团组织或单个社会成员,自然也包括“多数中处于不利地位的少数”——的权力和谐一致?由于多数具有要压倒性的优势,因此在民主条件下保护少数人的利益,使之免受多数的伤害是一个必须正视的问题。我们是否该考虑一个边界,来限制多数的权力。例如有一些基本问题是不能采用投票的方式来决定的?比如,为了保证资源能够持续供应给富人,由富人主导的政治投票赞成提高资源供给的价格和要收取的税费比例;飞机超重遇险的时候100个乘客之中80个投票赞成把另外二十个胖子扔向外太空;在一座寸草不生的荒岛上10个人之中的8个投票以另外两个比较肥胖的人作为等待救援到来之前的食物。这些事例,让我们思考,以人民的名义来作出某些决议的时候是否要受到某种特定形式的审议?权力易于滋生腐败,绝对权力导致绝对腐败。因此不管是体制外的监督还是体制内的自我制衡,都是应该是必须的。而现实的问题已经不再是受不受监督的问题,而已经演变成该种监督是否有效的问题。如果监督不能对被监督者有实质性的约束力,那么监督也就没有任何意义。同理,体制内的制衡,也必须考量两个问题,一是有效而又不降低政府的行政效率;二是防止权力固化导致的集体世袭。

  因此,历史与现实、经验与逻辑都明白无误地显示,所有的权力都必须进行制约,人民的权力也同样如此,这正是宪政的价值所在。宪政对权力的制约既包括对少数人行使权力的制约,也包括对多数人行使权力的制约。一句话,对权力都要进行制约,无论是谁的权力,或什么样的权力。若果对民主选举产生的政府不加任何限制的话,专制、极权就如同在其他任何一种政府类型之中一样是完全可能发生的。有人戏称,在那些以多数的名义施行“合法暴政”的国家,选举权是它的公民唯一享有的政治参与权,当代表一旦产生,选民立即被排斥在政治决策之外。官吏们都倾向于假定普通民众是愚蠢而极度缺乏议事能力的,如果可以,对于国家的政治生活,他们甚至愿意做到无微不至的地步。

  施行真正意义上的宪政,有利于祛除政治强势集团基于维护自身统治而进行的别有用心的思想控制和对广众性灵扼杀式的偏好型塑,防止专断与独裁;有利于防范“议题设置”或“不决策”,以致把公民重新置于恶劣的处境之中,进而在理论指导和实际操作的政治过程中,杜绝“一切权力属于人民”嬗变为新式“极权主义”的可能!

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