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迟福林:SARS危机给中国改革敲响警钟

作者:  时间:2020-02-04

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  十七年前,在2003年SARS非典疫情背景下,中国(海南)改革发展研究院以“警钟——中国:SARS危机与制度变革”为题出版了2003年转轨研究报告。这是一本由多位作者共同完成的关于SARS危机后中国改革问题的学术研究专著。在此之后,中改院相继提出建设公共服务型政府、政府转型等一系列改革研究建议和报告。下文为《警钟》一书绪论——“SARS危机给中国改革敲响警钟”。本文作于2003年6月,并刊发于中改院《简报》总第440期。

  

    SARS危机后,我们需要反思的事情很多,需要做的事情也很多。在我看来,SARS危机后的改革尤为重要。主要的根据有两条:一是SARS危机前期出现的某些失误和问题,暴露了现行体制的某些严重弊端,也反映出改革发展实践中的某些问题和偏差。二是420日以后中央政府应对SARS危机采取的重大措施,包括建立严格的疫情公布制度、免去卫生部长和北京市长的官职、加强应对SARS危机的统一协调、主动与国际社会沟通合作、出台《突发公共卫生事件应急条例》等等,都带有某种制度变革的因素。SARS危机给中国改革敲响了警钟,对此我做了四点初步的概括:

    之一,改革远未到位。面对SARS危机的压力,应当对改革的现状做出客观的评价;

    之二,改革要更多的关注民生问题。SARS危机逼迫我们深刻地反思改革和发展的目标取向;

    之三,政府的主要职能是提供公共产品和公共服务。SARS危机逼迫政府加快由经济建设型转向公共服务型;

    之四,社会结构失衡。SARS危机逼迫我们积极推进社会体制改革,加快社会文明的建设进程。

    经验证明,改革需要环境的压力,压力对于加快改革开放进程十分重要。借用“警钟”一词,目的是清楚地表达SARS危机中的改革压力。压力之下,清醒的估计和深刻的反思,将对SARS危机后的我国改革进程产生积极影响。

    

    一、从SARS危机看改革远未到位的现状 

    面对突如其来的SARS危机,现行体制开始表现出许多不适应性。如应对机制不健全,相关立法滞后,某些地方和部门工作不力,缺少统一指挥协调机制,社会动员与社会参与渠道不畅通等。这些问题虽然在420日以后都初步得到解决,但产生这些问题的制度因素还依然存在着,并反映出改革在多方面还不到位的问题。

    1、以提供公共服务为目标的政府职能转变不到位。无论是现代政治学理论,还是市场经济国家的具体实践,都一再告诉人们,政府的主要职能是提供公共产品,做好公共服务。SARS危机表明,政府把自己的职能定位在优先解决各类重大社会问题方面,是一个相当迫切和相当重要的大事情。从SARS危机中我们清楚地看到,政府在提供公共服务方面还存在许多问题,因而在应对突发性事件中难以充分有效地发挥作用。

    2、公共卫生体制改革严重不到位。SARS危机暴露出现行公共卫生体制的某些严重缺陷,例如农村公共卫生和医疗相当落后,在某些地区农村的公共卫生和医疗的现状甚至落后于改革开放以前的六十、七十年代。如果这次SARS危机主要发生在农村,或者是在农村大面积蔓延,后果将不堪设想。

    3、信息披露机制和传媒改革不到位。实践说明,应对突发性事件,及时和客观的披露信息比什么都重要。相反,任何瞒着不报或者漏报、少报都会产生意想不到的后果。SARS危机使我们看到,我国在信息披露机制和传媒管理体制方面同应对突发性事件有严重的不适应性。

    4、社会体制改革和社会文明建设不到位。SARS危机暴露出我国社会文明建设方面的几个突出问题:一是各类社会组织在应对突发性事件中的作用远未发挥出来,尚未形成政府与社会之间协调互动的良性关系;二是全社会公共卫生建设和公共卫生习惯同建设现代文明社会有很大的差距;三是城乡二元断裂,相当数量的流动人口处在社会的“悬空”状态。

    5、干部人事制度改革不到位。SARS危机期间,某些官员对人民健康和生命安全不负责任的行为和态度反映了现行干部人事制度的弊端。这种只对上负责而不能对广大人民群众切实负责的僵化体制,已经到了不改不行的地步。

  我国的改革开放取得了举世瞩目的成就,这是一个客观事实。SARS危机是对改革的一次检验,也对改革提出了新的严峻挑战。由此我们进一步看到,我国的改革远未到位,还要走一段很长的路。我们说,我国已经初步建立社会主义市场经济的新体制,我理解主要是指由市场配置资源的基础性改革已初步完成,但是与此相联系着的政府改革、社会保障制度改革等进展缓慢、差距甚大。许多深层次的改革有的还没有破题,有的还没有取得实质性突破。尤其是我国的政治体制改革严重滞后。SARS危机中暴露出的某些问题,都与政治体制改革有内在的联系。以往我们主要是从经济体制改革的要求提出政治体制改革,SARS危机把政治体制改革提到了新的层面。人们的知情权,人的健康与安全的法律保障,社会对于官员和政府的监督,包括应对突发性事件的国际交流与合作等,都对政治体制改革提出了直接的要求。就是说,政治体制改革不仅要同经济体制改革的实际进程相适应,更要同现代文明社会的建设进程相适应。SARS危机不仅提出了政治体制改革的迫切性,而且赋予政治体制改革以新的内容。 

 

    二、从SARS危机看社会危机发生的可能性

    SARS危机是一次突发性的公共卫生事件,但在危机发生初期,由于多种因素的作用已在一定程度上产生了社会恐慌和社会危机。应当说,420日是SARS危机的转折点。中央政府采取了一系列的重要决策,在有效地抗击SARS危机的同时,安定了民心,安定了社会。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期,社会性的突发性事件牵动全局,影响全局,搞不好很容易引发社会危机。 

    1、在经济转轨和社会转型过程中,收入分配差距拉大,城乡二元结构的矛盾突出,失业问题严重,这就使社会矛盾和社会问题日益增多,可能引发经济风险和社会危机的不确定因素也随之增加。在这种背景下,各类社会突发性事件都有引发社会危机的可能性。

    2、经济体制转轨中的政府治理结构和治理机制处在建立和完善的过程中,这就容易使政府在应对突发性事件之初处在一个被动状态。从SARS危机中我们看到,如果这种被动局面过长,就会引起社会各方面的强烈不满,并且还有可能由这种“不满”,引发某种程度的社会危机。

    3、在全球化的大背景下,某些社会突发性事件大都带有全球化的特点:国际社会的某些突发性事件会迅速波及和影响国内社会;国内的某些突发性事件也会迅速波及到国外,这是开放社会条件下突发性事件发生和蔓延的重要特点。在这种复杂的情况下,由突发性事件导致社会危机的可能性进一步增大。 

    传统体制在应对突发性事件中有它优势的一面,这主要是指利用强大的组织系统进行社会动员,“不惜一切代价”,打一场应对突发性事件的“人民战争”。但是也要看到,传统体制在应对突发性事件中有严重的制度缺位:一是人们在突发性事件中的知情权最为重要,而传统体制垄断和控制信息,习惯于采用“内紧外松”的办法来处理问题。这就会引起人们的不满,并且由此社会传言四起,造成人为的社会恐慌;二是应对突发性事件要纳入法治的轨道,依法保障人民的权利,依法限制政府的过度行为。传统体制习惯于采用行政办法甚至是军事化的办法处理突发性事件。这样做能够奏效,但也容易激发突发性事件中的社会矛盾,为社会的长期稳定制造了隐患;三是开放社会条件下,应对突发性事件需要国际交流与合作,这在传统体制下是做不到的。由此看来,我们要把应对突发性事件纳入新体制的轨道,要把传统体制的优势融合在新体制的建立和形成过程之中。这样,才有利于应对突发性事件,有利于化解社会风险,有利于避免社会危机。

    

    三、从SARS危机看建设开放型社会的重要性

    SARS危机把我国的对外开放提升到新的层面。以往,我们讲开放,主要是国家层面的对外交往和经济开放,不大重视全球化背景下社会开放的重要性。SARS危机告诉我们,应对突发性事件离不开国际交流与合作,否则就容易使自身的国际形象受到损害。420日以来,我国政府在应对SARS危机的国际交流与合作中采取一系列措施,变被动为主动,得到国际社会的好评。

    1、及时客观的向国际社会通报疫情,实现疫情防治和治疗的信息共享,建立中国同国际社会的疫情通报机制。

    2、高度重视国际组织在抗击SARS危机中的作用,积极配合世界卫生组织在中国的相关活动。

    3、鼓励和支持科研机构和社会组织在应对SARS危机中的国际交流与合作,并主动采取若干措施形成两岸四地在抗击SARS危机中的协调合作机制。

    4、积极推进和参与中国与东盟、中国与国际社会共同抗击SARS危机的联合行动,并为此做出自己的贡献。

    5、以开放的胸怀、坦诚地向国际社会通报中国应对SARS危机的经验和教训,主动寻求国际社会的理解和合作。温家宝总理在中国与东盟会议上的讲话,吴仪副总理在世界卫生组织会议上的讲话客观坦诚,由此受到国际舆论的赞誉。

    SARS危机再次说明,全球化是一个越来越明显的客观现实,建设开放社会是一个越来越重要的发展趋势。有效地应对突发性事件,离不开地区性和国际间的信息沟通,离不开地区性和国际间的相互合作。

    

    四、从SARS危机看建立公共服务型政府的迫切性

    无论是我国的现实,还是国际经验,都清楚地告诉我们一个基本的事实,在全球化和建设开放社会的进程中,由于各种不确定因素比以往任何时候都要大得多,使得各类突发性事件的出现不仅是难以避免的,同时也有逐步增多的趋势。这包括,各种瘟疫的公共卫生危机事件,各种严重的自然灾难事件,各种经济、金融的危机事件,各种由社会矛盾引发的社会危机事件等。清楚地认识这样一个趋势,自觉地把握和积极应对这样一个趋势下的各类社会突发性事件,首要条件是政府要成为能够有效地应对和处理各类突发性事件的主导者、责任者。SARS危机后,我国从中央到地方的各级政府应当加快建立和完善应对突发性事件的治理结构,并由此加快由经济建设型政府向公共服务型政府的过渡。

    

    五、从SARS危机看改革发展实践中的某些偏差

    处理好经济与社会的全面协调发展,是SARS危机向我们提出的严肃课题。过去,对经济与社会的协调发展的重要性,不是没有认识,而是在具体的实践中未能给予足够的重视。SARS危机暴露了我国在公共卫生和医疗、社会保障等方面的严重欠帐,逼迫我们对这些年改革发展具体实践中的得与失做出深刻的反思。

    1、经济发展不是单纯的GDP增长。这些年在经济发展的同时,存在一定的观念误区。例如,一提发展,首先看GDP指标,评价一个地方官员的政绩,也主要看GDP增长指标。在这种观念的指导下,经济发展的实践难免存在着一些偏差:第一,过分看重GDP的增长指数,忽略了社会全面发展的各项指标。第二,在注重人均GDP水平时,忽略了实际收入水平的变化。第三,注重短期的经济增长指标,忽视可持续发展指标,以致于不断发生各种破坏生态环境的问题。第四,国家财政支出中,相当一大部分用来直接投资项目,用来支持国有企业。SARS危机逼迫我们对此要做出深刻的反思:经济发展不是单纯的GDP增长,而是在经济发展基础上增加全体人民的公共福利,不断满足全社会的公共需求。因此,改革不仅要有利于解放和发展生产力,而且也要有利于社会协调发展和全面进步。

    2、社会发展和社会进步不是“软道理”。我们说发展是“硬道理”,就在于经济发展是民生的基础,是民生的保障。在这里,需要搞明白的几个问题是:第一,经济发展的目的是什么。SARS危机告诫我们,经济发展既要满足人们的利益需要,更要服务于人的全面发展,要服务于人的健康和安全。第二,经济发展离不开社会发展。公共卫生建设、教育事业的发展以及其它各项社会事业的发展,是经济可持续发展的重要保障。第三,我国的社会事业发展已严重滞后于经济发展。如果不能够采取相应措施,尽快解决经济与社会的协调发展问题,经济发展迟早要出问题。第四,我国经济发展中的各类社会矛盾日益增多,城乡差距、地区差距、收入分配差距等都有进一步扩大的趋势。妥善地解决各类社会问题和社会矛盾已经成为经济和社会协调发展的迫切要求。

    3、不能简单地把公共产品推向市场。SARS危机不仅暴露了我国公共卫生和医疗体制存在的严重问题,而且也暴露了政府在公共卫生和医疗等社会事业中的“失职”。长期以来,我国在公共卫生,特别是农村公共卫生和医疗方面的投资严重不足,一个不可忽视的原因在于把公共产品的提供简单地等同于一般商品推向市场。在市场经济条件下,在国家财力的约束下,支持和鼓励社会各方面投资于医疗卫生事业,这个方向是对的。但是,不能用市场行为替代本应由政府承担的公共责任。公共卫生和医疗是重要的公共产品,是政府的主要职责之一。政府必须不断地加大对公共卫生和医疗的财政投入,明显地提高公共卫生支出在国家财政预算中的比例,并要加快建立和完善符合我国国情的医疗保障体制,大大提高医疗保障的社会覆盖面。我国农村公共卫生和医疗的“倒退”,是一个严重的教训,应当引起各方面的高度关注。此外,要加快公共卫生和医疗的制度化、法制化建设进程,既有利于充分发挥政府的作用,又有利于规范和约束各类卫生医疗机构和医疗服务人员的行为。

  200361 

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