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王东京:顶层设计与地方试验怎样分工

作者:王东京  时间:2014-06-30

  但凡让他人利益受损的改革,均得通过顶层设计,不协调好各方利益必产生摩擦,改革就会举步维艰。这些年政府机构改革之所以阻力重重,是由于有人受益而同时有人受损。

  学界对顶层设计的关注还是近几年的事。不是说以往改革无顶层设计,举世公认,邓小平是中国改革的总设计师。

  虽说中国改革有顶层设计,不过客观地看,过去的诸多改革主要还是靠“地方试验”。所谓“突破在地方,规范在中央”,是对以往30多年改革路径的基本总结。

  中国的改革能取得骄人的成绩,与地方试验密不可分。换句话说,若没有这些年地方改革的各显神通,就不会有今天的局面。于是人们要问:现在强调顶层设计是否意味着我们的改革已经到了“主要由地方试验”向“主要靠顶层设计”的转折点呢?如果是,那么促成这一转换的约束条件是什么?再有,如果说未来改革主要靠顶层设计,那么哪些方面的改革由顶层设计,而哪些方面的改革仍应鼓励地方试验?

  这些是亟待回答的问题。我的看法:顶层设计与地方试验两者并无冲突,可以并行不悖。改革需要顶层设计,但同时也需要地方试验。理由简单,顶层设计不是拍脑袋,要以地方试验作支撑,若无地方试验,顶层设计则无异于空中建塔,没有根基,设计是难以落地的。同理,地方试验也不可包打天下,有些改革仅靠地方试验难以成事,如当初计划经济体制向市场经济体制转轨,要是没有中央的顶层设计,靠地方的局部试验怕是无能为力吧!

  改革呼唤顶层设计,改革也离不开地方试验,可顶层设计与地方试验到底怎样分工?从理论上讲,其实就是如何处理“计划与市场”的关系。经济学认为,计划与市场的边界取决于交易费用:若计划配置的交易费用比市场配置低就用计划,否则就用市场。同理,改革选择顶层设计还是选择地方试验,归根到底也要看交易费用。然而困难在于,交易费用难以计量,我们无法直接用交易费用作比对。

  不能直接拿交易费用比较,那是否可用其他办法?间接的办法当然有,思来想去,我想到了两个角度:

  一个角度是从改革的“外部性”看。比如说,若某项改革不仅让内部人受益,而且也能让外部人受益,则此改革具有“正外部性”,这样内外受益,皆大欢喜,交易费用自然不会高,于是也就可放手让地方试验;相反,若某项改革只是内部人受益而外部人受损,此改革则有“负外部性”。有“负外部性”的改革,就不宜由地方试验而要通过顶层设计,否则一旦出现利益冲突,交易费用会大增。

  另一个角度是从利益的分配状态看。改革本身就是利益的再调整,在经济学里,利益配置是否最优通常是以“帕累托最优状态”衡量。而所谓“帕累托最优状态”,是说利益分配达到这样一个状态:不减少一人的利益就无以增加另一人的利益。若非如此,不减少任何人的利益就能增加另一人的利益则属“帕累托改进”。由此,我的推论是:凡属“帕累托改进”的改革,可由地方试验;而要打破原有“帕累托最优状态”的改革,则需顶层设计。

  以上角度虽不同,但结论却一致。若说得更明确些,但凡让他人利益受损的改革,均得通过顶层设计,不协调好各方利益必产生摩擦,改革就会举步维艰。回首以往的改革,农村改革之所以在地方试验成功,重要的原因是联产承包让农民受益而未让城里人受损,没有“负外部性”,是“帕累托改进”。而这些年政府机构改革之所以阻力重重,是由于有人受益而同时有人(那些被精简的人员)受损。也正因如此,所以政府改革需顶层设计。

  不必多举例,有了上面的原则,其它改革便可依此类推。接下来的问题,是怎样理解顶层设计。我的看法,顶层设计是指“最高层设计”而非“上级设计”。相对乡党委(乡政府),县委(县政府)是上级;相对县委(县政府),市委(市政府)是上级。显然,一旦改革有“负外部性”,地方政府很难自己平衡好。想想碳排放吧,大家都赞成“限排”,可若无中央顶层设计,一个县、一个市怎会主动“限排”?万一你“限排”别人不“限排”怎么办?再有,地方政府追求利税皆有投资冲动,请问“限排”的动力从何而来?

  (作者为中央党校教授) netease 本文来源:北京日报

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