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改革“蜜月期”已经结束

作者:刘胜军  时间:2015-05-01

    官员积极作为,改革才能动起来,才能避免成为半拉子工程。构建“激励兼容”的官员考核机制,则是打破不作为的根本路径

  2013年11月,中共十八届三中全会提出全面深化改革的336条改革,赢得全球赞誉。中央不仅成立了以习近平为组长的中央深化改革领导小组,更设定了2020年取得决定性成果的时间表,显示“不改革要承担历史责任”的紧迫感与坚定承诺。这一全面改革如能顺利推进,将带来中国经济社会的深刻转型,推动中国经济走上可持续增长,并构建国家治理现代化。

  2014年是改革“蜜月期”

  2014年是落实三中全会改革的元年。元年是改革的“蜜月期”,社会各界都对改革充满了美好的想象与憧憬。各级官员都大谈改革,全社会洋溢着对改革的乐观气氛。

  改革元年之所以成为蜜月期,也是因为各项改革方案还在笼统、抽象的状态,利益的触碰尚未真正开始。

  接下来的两个环节开始逐步进入利益碰撞的时期:首先,改革方案的“细化”。俗话说,魔鬼在于细节之中。一旦要制定具有可操作性的改革方案,各个利益相关者的神经就会变得高度紧张,利益的博弈随之展开。其次,改革方案的实施,更是对利益格局的直接调整,利益的博弈将进入更为激烈的阶段。

  上述两个阶段都攸关改革成败:如果改革方案在“细化”中走形和变形,那就把三中全会的改革“经”给念歪了,改革将偏离航行;如果改革方案在执行环节出现问题,那也意味着改革无法真正落地。

  2015年:改革蜜月期已经结束

  中央将2015年定义为改革的“关键之年”,是因为这一年是利益博弈的关键时期,也势必影响社会各界对改革的信心,是以今年的改革“气可鼓而不可泄”。

  2015年,一部分改革到了“细化方案”出台的时间节点,一部分改革将进入实施阶段。因此,2015年将是利益博弈充分展开的一年,也就是蜜月期宣告结束,进入“啃硬骨头”的新阶段。告别理想之后,该面对现实的利益问题了。

  改革推行至今,我们必须面对这样一个“改革悖论”:一方面无论改革方案的细化还是执行,都离不开包括部委和地方政府在内的“官僚体系”;另一方面改革本身又要实现政府的自我革命,直接触动官僚集团的奶酪。用现代经济学的术语来讲,当前的改革缺乏“激励兼容”,官员不会有、也不可能有积极性推动改革。

  “不作为”成为官员抵制改革的主要手段

  官员不愿真心推动改革,但是却不敢公开抵制。于是乎,他们只能以“不作为”的方式消极抵制。在当前复杂臃肿的官僚体系下,“不作为”是极高明的策略:首先,官场历来追求四平八稳、不做不错,低调本身就是屡试不爽的为官之道;其次,“不作为”可以少得罪人,这在当前的反腐高压之下意味着更好的自我保护;再次,“不作为”很难被追究责任,因为官员总是可以找到各种借口,把责任推给下属、“有关部门”、法律障碍或者组织程序;最后,“不作为”者如过江之鲫,法不责众。

  对于“不作为”的危害,李克强总理一语中的:“尸位素餐本身就是腐败,不作为的‘懒政’也是腐败!”最近一段时期,如何打破官场“不作为”已经成为李克强总理心中推进改革的“关键难题”。

  有关部门汇报说,国务院常务会议几项已经确定的政策,之所以迟迟没有落地,是因为文件起草完成后,一直按照流程在相关部门等着“会签”。李克强总理毫不客气地回击,“这不是耽误时间吗?当时你们部长们都来开会了,会上都没有不同意见,现在难道还需要几个处长来‘把关’?部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还‘卡’在那儿,让几个处长来‘把关’,这在程序上不是完全颠倒了吗?中央研究了一年多,拿出政策,结果各种手续再走上一年,这不是闹笑话吗?”

  官员不仅对改革“不作为”,现在甚至对“花钱”也没心情了。4月1日国务院常务会议提出,“对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表,对工作不力的严肃追责”。李克强总理去年曾对东北某个民生项目“盖133个公章仍未完成审批”的问题作出批示。今年4月10日他在东北座谈会上提起此事,仍然是痛心疾首:“去年批给的土地,70%仍然处于闲置状态!土地给了,一直闲着;钱下拨了,仍然‘趴’在账上;项目批了,迟迟未见开工!政策再好,不干有什么用?政策千条万条,不干就等于‘白条’!”

  官员连花钱的心情都没有了,可见官场不作为风气到了何等惊人的地步。有人用这样的段子来形容现在的局面:大领导踩油门,中领导挂空挡,小领导就是不松刹车。

  如何扭转“不作为”

  现实表明,能否打破官场不作为风气,攸关改革成败。笔者建议:

  首先,我们要承认官员缺乏改革动力这个客观现实,这符合官员的个体理性。如果指望靠呼吁、口号就能把官员动员起来支持改革,这是一厢情愿的做法。必须从利益机制入手,增强官员作为的正激励,消除官员不作为的负激励。

  其次,必须旗帜鲜明地将改革绩效作为官员的最重要考核指标,并做到“谁不改革谁下台”。在国家利益面前,政治家不应顾及太多情面,该出手时就出手。朱镕基同志在1998年国务院第一次全体会议就强调,“如果本届政府都是‘好好先生’,我们就对不起人民。不要说‘我们现在这个社会已经变成庸人的社会,都不想得罪人,我不同流合污就行了’,这样想是不行的!”为推动金融改革,朱镕基曾一度亲自兼任中国人民银行行长。李克强同志强调,“对不敢抓、不敢管、尸位素餐、碌碌无为的干部,坚决采取组织措施。”一旦有人因为“不作为”而丢官,其他官员就会乖乖地从“不作为”的舒适区走出来。

  再次,正视官员合理的利益诉求。官员也是人,也有父母妻小,也希望能过上体面、高品质的生活。毋庸讳言,长期以来,灰色收入成为官员收入的重要来源。根据王小鲁(2013)的测算,中国2011年的居民灰色收入高达6.2万亿,相当于GDP的12%。而灰色收入来自权力,所以李克强总理感叹说:“(政府)养的人也太多。养了人就要管事啊!”从全球经验来看,高薪是养廉的必要条件。因此,改革要取得进展,必须大幅度裁减公务员队伍,并大幅度提高剩余公务员的薪酬。一旦官员的合法薪酬达到“体面水平”,其寻租的动力将大为削减,对改革的抵制情绪亦将大大缓解。

  最后,要以透明度和社会参与“倒逼”官员作为。在4月21日召开的国务院常务会议上,李克强总理当场又明确了一个文件运转流程新制度,让包括处长在内的官员们有权不能“任性”:国务院常务会通过的文件,如无特别重大修改意见或其他特殊原因,7天之内必须下发。用这样的强硬办法来克服官员不作为,是值得肯定的。此外,改革过程应该有更高的透明度,通过公开的听证会等方法引入公众参与。公众和舆论监督的强大力量,将大大挤压官员“不作为”的空间。

  结束语

  中央深化改革领导小组提出:要抓紧出台细化实施方案,坚决消除“中梗阻”、“肠梗阻”⋯⋯要增强改革方案“穿透力”⋯⋯ 重点抓提高改革方案质量,坚持问题导向,聚焦体制机制顽疾,敢于突破部门利益的藩篱⋯⋯特别是要注意打通改革推进的“最后一公里”。

  的确,上述要求非常准确地抓住了当前改革的“七寸”。而要实现这些要求,显然必须打破官员不作为。官员积极作为了,改革才能动起来,才能避免改革成为半拉子工程。构建“激励兼容”的官员考核机制,则是打破不作为的根本路径。

来源:中国经济报告 [关闭] [收藏] [打印]

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