用户名: 密码:
改革探索
当前位置:中国改革 > 改革探索 > 改革前瞻

“十三五”规划:实现全面小康的决定性规划

作者:胡敏 何文炯 朱敏  时间:2015-06-17

 

  今年5月25日到27日,习近平总书记在浙江考察并主持召开七省市负责人座谈会,首次系统谈及到“十三五”规划的框架,并提出“十三五”经济社会发展的“十大目标”,这可以说是为编制好“十三五”规划提供的纲领性指南。

  目前许多地方和行业也都在紧锣密鼓地编制自己的 “十三五”规划。国家的“十三五”规划作为一个“大盘子”,其中的指导思想、发展目标和重点任务,具有决定性的引领作用,在中国经济社会发展步入新常态、在全面建成小康社会的最后五年,这份规划的编制完成具有重大而深远的意义。

  “十三五”时期,我国经济进入新常态,社会转型加速

  中国经济时报:与“十二五”规划相比,“十三五”规划所处的历史环境是怎样的?

  何文炯:“十三五”时期,我国经济进入新常态,社会转型加速,既是矛盾多发期,也是深化改革、解决深层次问题的关键期。

  经济方面,从全球看,主要发达经济体因美国经济逐渐走上正常轨道逐步出现总体回暖迹象,发展中国家包括非洲国家、东亚国家和南亚国家经济将会保持较快增长,而拉美国家以及独联体国家经济可能出现相对低速的增长态势。总体而言,世界经济将会保持较为平稳的恢复性增长势头,为中国经济发展提供了良好的外部发展环境。从国内看,转型发展是主题,其核心是产业结构调整。未来一个时期,我国经济发展方式转变进一步加快,将从不平衡、不协调、不可持续的发展轨道逐步转换到更加平衡、更加协调、可持续的发展轨道上来,要从工业主导型经济逐步向服务业主导型经济转型,投资主导型经济逐步向消费主导型经济转型。

  社会方面,由于经济结构、人口结构、生活方式和思维方式的变化,尤其是新型城镇化的推进和互联网时代的到来,引起劳动关系、家庭关系、邻里关系等社会关系发生变化,利益多元化趋势明显,民众诉求表达的需求不断增加,参与社会决策的积极性不断提高。而随着人口、资源、环境红利的变化,经济保持高增长的态势难以为继,对财政收入持续增长的预期不能过高,因而用传统方法解决社会矛盾的思路需要改变。所以,必须深化改革,创新社会治理的体制机制和方式。

  胡敏:“十三五”规划是全面建成小康社会的最后五年也是最关键的五年。这最后五年我国社会经济发展的历史环境已经发生了显著而深刻的变化。

  从政治环境来说,中国经济已经位居世界第二大经济体,中国的发展已经成为世界的一大看点也是一大焦点,由此针对中国的世界政治版图格局如何演变,世界经济增长格局、国际产业分工、全球投资贸易规则、能源资源版图、地缘政治环境等会因为中国的强大如何发生深刻变化,对中国来说既是机遇,也同时面临更大、更加纷繁复杂的多层次挑战。

  从经济环境来说,中国过去两位数的经济高增长将一去不复返,我们今天用新常态来刻画这个时期的经济发展,就是要全面适应中国经济由高速增长向中高速增长转变,由产业发展中低端向中高端迈进,由此,经济结构、经济发展方式、市场体系建设、开放体系建设、政府宏观管理方式都必须发生深刻调整。

  由互联网技术为代表的新一轮技术革命已经深刻地改变了产业运营方式、企业组织方式、资源整合方式、投资消费方式和社会组织方式,其中既孕育着巨大的发展动力,同时又面临着许多不可预见、不确定性大为增加的技术、社会风险。还有就是我们的自然生态、经济生态乃至于政治生态都必须由被动驱动型向主动调整适应型转变。

  朱敏:从发达国家经验看,“十三五”时期我国总体处于工业化后期阶段,经济增速将显著放缓,调整经济结构、转变发展方式势在必行,迫切需要为经济发展寻找“新引擎”。转型发展、提质增效将成为“十三五”时期的主旋律、主基调。

  第一,世界经济仍将处于调整期。2008年金融危机后,目前尚未出现像互联网那样能拉动经济进入长增长周期的重大科技创新,因而未来几年世界经济难以继续前几年的快速增长。

  第二,内需替代外需成为拉动经济增长的主要动力。在未来相当长的一段时期内,不仅是美国,而且世界主要发达国家经济都难以出现实质性复苏,国际贸易保护主义将逐步升级。在这样一种情况下,我们只能加速国内的经济调整,把经济发展重心转到刺激内需,尤其是消费需求方面。

  第三,创新驱动下的转型发展将成为主旋律。经济转型发展将势在必行,从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长,创新将成为推动经济增长的“主引擎”。在“互联网+”、政策扶持、市场倒逼等因素驱动下,未来我国产业结构也将进一步优化升级,服务业和战略性新兴产业将逐步成长为主导产业,工业内部也将出现剧烈变化,高技术含量、高附加值、低消耗的高端制造业将迎来产业发展的黄金时期。

  不确定性明显增多,机遇和挑战并存

  中国经济时报:“十三五”时期我国经济社会发展将面临哪些挑战?

  何文炯:这种挑战体现在以下几对矛盾上:

  一是资源环境约束与经济增长预期的矛盾。这里所说的资源,包括自然资源和人力资源,环境包括自然环境和人文环境。众所周知,自然资源环境构成对经济增长的约束。更重要的是,作为第一资源的劳动力,其素质能力与经济转型升级的要求还不相适应,最典型的是“就业难”与“招工难”并存。同时,现在经济领域的行政管制仍然过多,尤其是实体经济生存与发展环境不理想。还有一点,鼓励诚实劳动、合法经营、勤俭节约之氛围尚未形成。

  二是社会转型与治理能力的矛盾。伴随着经济转型和改革开放的深入,社会转型将加速,因而我们的社会变得更为复杂,社会结构变动,国情、社情、民情变化万千,社会利益进一步分化,社会诉求更加多样,社会活力进一步增强。在进入信息化、大数据时代之后,虚拟社会的松散性、个体性、隐匿性、多变性特征日益明显,网络舆论的影响力、冲击力、破坏力不可限量。我们在享受生产力提高、生活便捷等利益的同时,需要承担相应的成本。然而,我们的管理体制、表达机制和管理能力还不能与之相适应。

  三是民生改善预期与保障服务能力的矛盾。经历了30多年的持续经济增长,社会财富增加,百姓生活改善,人民群众对保障和改善民生有了更高的预期。然而,在经济进入新常态、人口老龄化程度日益提高的过程中,经济总量和财政收入增长速度都会趋缓。因而,在社会保障、公共福利等方面,需要形成更加合理的预期,实施更加务实和可持续的政策。

  胡敏:“十三五”时期是我国经济社会发展非常关键的时期,这个“关键”就体现在这五年规划的实施结束期是三个重要时间节点的叠加:按照党的十八大要求,到2020年我国将全面建成小康社会,国内生产总值和人均国民收入将比2010年再翻一番,从而实现“国民收入倍增计划”,社会主义市场经济基础将进一步完善;按照十八届三中全会提出的推进全面深化改革的总体部署,到2020年末,我国经济社会各领域的全面深化改革要基本见效,336项改革得到落实,就此,社会主义市场经济体制将更加完善,各方面制度将更加定型、更加成熟;到2020年,我们国家在经过前面社会主义建设、改革开放两个30年之后,按照社会发展新的“三步走”的战略目标,我国将进入到 “本世纪中叶达到中等发展国家水平、实现中华民族伟大复兴的 ‘中国梦’阶段”的第三个30年。

  正是因为2020年将汇集着这三个重要时间节点,因而,第十三个五年规划制定得好不好、各项规划执行得到不到位、规划目标能不能达到预期目的,将决定着我们已经确定的国家战略发展目标能不能有效实现、能不能为实现“两个一百年”的宏伟目标提供坚实的物质和制度保证。

  习近平总书记在浙江调研时提出统筹谋划“十三五”时期发展有三对关键词,分别是:“与我有利”和 “抓住机遇”、“任务艰巨”和 “立足优势”、“积极作为”和“统筹兼顾”。要把握好上述时间节点、解决好三对关键词相匹配,我们面对的挑战就孕育其中,就是既要有增长速度,又要有发展质量和效益;既要有重点突破,又要有协调平衡;既要有改革创新,又要有民生关怀。

  朱敏:“十三五”时期,总体而言我国可能面临比“十二五”时期更为复杂的环境,不确定性明显增多,机遇和挑战并存。在传统引擎动力下降甚至“熄火”的同时,迫切需要适时启动“新引擎”,扫除影响“新引擎”发挥功效的体制机制障碍。

  第一,外部环境复杂多变,不确定性较大。随着中国综合国力的日益增强,以美国为首的发达国家开始奉行从政治、经济、军事等方面对中国的全方位抑制政策,与此同时,全球发展不平衡加剧,金融危机对原有的经济发展模式带来很大冲击,引发全球地缘政治、增长方式、供需关系、治理结构的深刻调整变化。国际环境的不确定性、不稳定性、不安全性进一步增加,我国发展面临的外部环境严峻复杂。

  第二,全面深化改革面临较大的体制机制阻力。本届政府把全面深化改革作为推动经济增长的重要抓手之一,提出简政放权、鼓励民间资本发展、提倡“大众创业、万众创新”等一系列改革措施,然而,应当看到,这些措施在实施中面临传统体制机制的强大阻力,如果不采取切实有效的措施突破体制机制阻力,这些改革措施很可能难以落实到位,起不到应有的作用。

  第三,创新体制和创新氛围尚需进一步完善。技术进步是推动经济增长的最大动力,这就需要我们大力推进技术创新,形成激励创新、支持科技进步的社会环境和氛围。然而,我国传统创新体制严重制约了企业的创新动力。

  一个更加详实、更有针对性、操作性的规划

  中国经济时报:“十三五”规划将会有哪些看点,与以往相比有何特别之处?

  何文炯:一是在经济领域,将把产业结构调整、转型升级与保持经济增长速度有机结合起来,政府会更加重视市场在资源配置中的决定性作用,把建立健全市场经济规则、维护市场公平有效作为重点,同时对于关乎国计民生的重大问题予以适度的干预。因此,“十三五”规划中将有更多关于政府定位、行政改革等方面的内容。

  二是在社会领域,将把社会治理体制改革作为重点,进一步确立政府、社会组织和公民在社会治理中的分工,培育和支持社会组织在社会治理中发挥重要作用,完善政府向社会组织购买服务的机制,并营造扶持社会组织发展壮大、政府与社会组织合理分工的政策环境。同时,加强社会组织登记与监管、基层社会治理职能界定与履行、公民参与社会治理途径与程度等领域的立法。

  三是在民生保障方面,“十三五”时期,民生领域的制度和政策将更加注重社会公平,注重制度设计科学合理性及其运行的效率,正确处理经济发展与公共福利增长的关系,从可持续的要求出发,建立合理的基本保障待遇自然增长机制,引导社会公众形成理性的预期,使民生保障水平与经济发展水平相适应。注重“雪中送炭”,加强社会救助、优化社会保险制度将在规划中充分体现。

  此外,关于生态文明建设在规划中会有很重的分量。社会发展到今天,“绿水青山就是金山银山”已经基本形成共识。关键是处理好经济增长与资源环境保护的关系,需要有一系列实质性的措施。

  胡敏:党的十八大特别是十八届三中、四中全会明确了到2020年要实现全面深化改革和实现全面依法治国的若干目标、任务,那么“十三五”规划必须与党的十八届三中、四中全会精神紧密衔接。因此,我认为“十三五”规划与以往最不同的是不再停留在规划设计层面,而是一个更加详实、更有针对性、操作性的规划,其中的指标制定必须具有鲜明性、落实性。

  在章节安排和重点上,要体现习近平总书记提出的“十个目标”,其中我分析要着眼于“五个强调”:一是要强调四化并举。必须同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,化解过剩或者富余产能压力,培育起新业态和新商业模式,构建起现代产业发展新体系,形成对外开放新体制,加快培育国际竞争新优势等。二是要强调区域协同。在国家已经提出“一带一路”大战略、长江经济带战略、京津冀一体化协同战略基础上,促进各区域各个经济增长极的互动协调发展,特别要继续发挥好东部沿海地区经济的牵引力、带动力、支撑力。三是要强调改革创新。一定要在基于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用上,形成比较成熟的市场经济体制机制和制度体系,政府宏观调控方式既要着眼于创新,又要着眼于防止不确定性风险。四是要强调生态文明。前不久中央已经发布了 《关于加快推进生态文明建设的意见》,“十三五”规划作为落实这个意见的进程中的规划,必须在时间表上有相应的阶段性指标,促进实现科学发展、协调发展、绿色发展。五是强调民生、民主。这里面既要体现在社会建设、文化建设、政治建设中的民生关切,更要体现落实规划、执行规划中的人民群众的民主参与、民主监督作用。

  增强规划的科学性和民主性

  中国经济时报:“十三五”规划作为最高经济类规划,十分强调科学性和民主性,据悉,后半段将采取更多形式征求和搜集意见。对“十三五”规划有何政策建议?

  何文炯:一是建立更加公平有效的市场环境。要从国家长治久安和经济长期持续健康发展的目标出发,通过深化改革,完善法制,明晰产权,规范政府行为,建立市场经济规则。

  二是致力于培育“橄榄形社会”。要通过发展经济增加社会财富,减少低收入家庭和贫困人口数量,培育富裕阶层、壮大中产阶层,并通过改善收入分配,保障低收入人群的基本生活,并为其创造脱贫致富、向上发展的机会。当前,要在努力发展经济的同时,致力于 “保障底部、壮大中间、规范高端”。

  三是建立更加公平可持续的民生保障制度。保障和改善民生,既要尽力而为,又要量力而行。要重视欧债危机的教训,保持公共福利项目的适度水平和公众的合理预期。要根据社会公平的原则,按照“抑峰填谷”的思路,做现阶段政府应做而必须做、可做而又能做的事,控制高保障人群的保障水平,稳定中保障人群的保障水平,提高低保障人群的保障水平,有效控制并逐步缩小群体间的基本保障待遇差距和基本公共服务差距。

  胡敏:我认为,一项好的五年规划,不仅具有历史的继承性和现实的发展性,要能够经得起历史的检验、结合过往的成功经验,更主要在于这个规划的民主参与性要充分。不仅要依靠官方的政策研究机构为国谏策,更要广泛吸纳民间的智慧、重视民间智库的作用。

  我个人建议,立足于我国经济社会发展新常态、凸显新发展,新的规划还是需要正确处理好以下三个关系:

  首先是处理好发展、改革、稳定的关系。解决中国的现实问题依然需要靠发展,改革也是发展,今天的改革是以问题倒逼催生的发展。“十三五”规划必须体现发展的精神、改革的精髓。但改革与发展又必须兼顾社会稳定,在社会稳定的前提下,发展才有动力,改革才能赢得支持。

  其次是处理好速度、质量、效益的关系。我国经济社会发展进入新常态后,必须认识到,作为一个发展中大国,还需要一定的经济增长速度来支撑。在“十三五”期间,依然需要强调经济增长的合理区间,依然需要保持好投资、消费、进出口三者之间的比例协调关系,形成一个讲求质量的发展速度、获得经济社会效益的增长速度。

  再次是处理好经济与社会和人与自然的关系。从过去的经验看,我们只有遵循经济规律才能实现科学发展、只有遵循自然规律才能实现可持续发展、只有遵循社会规律才能实现包容式发展。“十三五”规划的制定,需要我们进一步解决好经济社会发展、人与自然关系的不平衡问题。过度发展现实人的物质追求而不顾环境资源的承受力问题,既降低了现代人的幸福指数,也是对未来人的不公。因此,处处强调包容式发展应当成为 “十三五”规划的一个重要亮点。

  朱敏:我认为,应从以下三个方面来提高公众参与度,增强规划的科学性和民主性。

  第一,建立健全规划编制的公众参与制度。规划编制要充分发扬民主、广泛听取意见。各级各类规划应视不同情况,征求本级人民政府有关部门和下一级人民政府以及其他有关单位、个人的意见。除涉及国家秘密以外的,规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会,听取公众意见。国务院发展改革部门、省(区、市)人民政府发展改革部门在将发展规划草案送本级人民政府审定前,要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见,自觉接受指导。

  第二,实行规划编制、评估的专家论证制度。为充分发挥专家的作用、提高规划的科学性,国务院发展改革部门和地方人民政府发展改革部门要组建由不同领域专家组成的规划专家委员会,并在规划编制过程中认真听取专家委员会的意见。规划草案形成后,要组织专家进行深入论证。规划经专家论证后,应当由专家出具论证报告。专家委员会对区域发展规划评估中的重大问题提供决策参考,协助解决评估中存在的重大理论与实践问题,对评估报告质量进行把关。

  第三,委托“第三方”开展编制与评估。可通过公开招标或定向委托的形式选择“第三方”,“第三方”可以是我国大型综合性科研机构,也可以是符合条件的国外专业咨询机构。“第三方”对规划编制评估报告质量具体负责,并撰写规划编制、评估的总报告。对新农村建设、新兴工业化道路、社会发展、文化建设等专业领域,可依靠专业研究机构进行评估,并撰写专题评估报告。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive