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“十三五”:以经济转型为主线的结构性改革

——中改院《中国改革研究报告2016 》总论(摘要)

作者:迟福林  时间:2016-01-28

  “十三五”是我国现代化进程中的关键5年:调结构、转方式的关键在2020;决胜全面小康、跨越中等收入陷阱的关节点在2020;以结构性改革为重点全面深化改革的时间窗口期在2020。在这个历史性的大背景下,“十三五”以经济转型为主线的结构性改革取得突破性进展,对未来10年、20年我国经济的公平可持续发展具有决定性影响。

  一、“十三五”:经济转型的历史关节点

  “十三五”,我国经济转型的历史性特点十分突出:增长、转型、改革高度融合,以转型改革促发展是一个基本趋势;转型发展正处在关键时期,经济转型升级蕴藏着巨大的发展潜力与市场空间;经济转型面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战,转型需要“闯关”。抓住机遇、应对挑战,重在以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾。由此,释放市场活力,释放转型发展的内需潜力。

  1.“十三五”:经济转型的“最后窗口期”

  (1)投资主导型的增长方式走到尽头。

  (2)经济转型滞后加大经济下行压力。

  (3)经济转型正处在闯关的历史关口。

  2.“十三五”:经济转型升级的历史拐点

  当前,实体经济领域两种情况并存:一方面,经济下行压力增大,实际困难增大;另一方面,经济转型升级呈现新的趋势性变化,产业结构、城镇化结构、消费结构正处在加快变革的重要阶段,新趋势、新结构快速形成。在这个特定背景下,关键是谋划好、把握好经济转型的路径选择,以结构性改革破解结构性矛盾和问题,以转型发展释放巨大的增长潜力。

  (1)经济转型升级的突出优势。我国是一个超过13亿人口的大国,发展战略的回旋余地大。尤其是进入工业化中后期,无论是增长的趋势、结构,还是增长的动力,都呈现出与以往不同的新变化。

  ——产业结构变革正由工业主导向服务业主导转型。

  ——城镇化结构变革正由规模城镇化向人口城镇化转型。

  ——消费结构变革正由物质型消费为主向服务型消费为主转型。

  (2)经济转型升级与新一轮全球化的历史交汇。全球进入“工业3.0”、“工业4.0”时代,产业变革风起云涌,正深刻影响着世界经济再平衡的格局。

  ——我国经济转型升级与全球新一轮科技革命、产业变革呈现历史交汇。

  ——我国开放型经济新格局与全球新一轮自由贸易进程呈现历史交汇。

  (3)抓住趋势,顺势而为。顺应经济转型升级的大趋势,关键是把握好扩大内需的突出优势,“出好牌”、“打好牌”。

  ——13亿人的消费结构升级是转型发展的重大利好。

  ——产业结构变革是经济转型升级的核心因素。

  3.“十三五”:结构性改革的攻坚时期

  (1)经济转型面临结构性矛盾掣肘。

  ——需求与供给的结构性矛盾。

  ——消费与投资的结构性矛盾。

  ——政策与体制的结构性矛盾。化解经济下行压力,主要不是靠政策刺激,而是需要相应的制度安排与制度创新。

  (2)以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾。面对经济转型的结构性矛盾,需要以更大的决心和魄力攻坚结构性改革,闯出一条以结构性改革化解结构性矛盾的新路子。

  ——以结构性改革推动产业结构变革。

  ——以结构性改革推动城镇化结构变革。

  ——以结构性改革推动消费结构变革。

  (3)经济转型时期结构性改革的突出特点。在我国经济转型时期,结构性改革有其特定的时代内涵:以结构性调整为重点任务,以提高全要素生产率为基本目标,以制度创新为重大举措。从现实情况看,我国经济转型的矛盾与挑战主要是结构性问题:不仅需要结构调整,更需要结构性改革;不仅需要政策调整,更需要相应的制度变革;不仅需要需求侧结构性改革,更需要供给侧结构性改革。

  (4)以结构性改革为重点深化全面改革。十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署。从这两年改革的实际进展看,有些领域的改革进展较快,并且有实质性突破,但有些领域的改革滞后,并出现了改革“打滑、空转”的现象。当前,改革已经进入深水区,改革的环境和条件发生了重大变化,改革的难度和复杂性也大大增加。这就需要按照十八届五中全会的要求,在树立创新、协调、绿色、开放、共享的理念上进一步解放思想,突破利益固化的藩篱,形成自上而下的共同改革行动,形成结构性改革的良好氛围。

  二、“十三五”:经济转型升级的基本趋势

  经济发展的活力在于结构变化和制度创新。“十三五”,我国经济转型将呈现结构升级、内需潜力释放的趋势性变化,这是转型发展的突出优势与独特“资本”。适应、引领经济新常态,实现经济可持续增长,关键在于以结构性改革推动经济转型升级。由此,不仅能缓解或者化解短期经济增长的矛盾和困难,更重要的是将通过转型升级引领经济结构上一个新台阶,为全面建成小康社会奠定坚实基础。

  1.基本形成以服务业为主导的产业结构

  (1)“十三五”我国服务业发展空间巨大。“十二五”时期,我国服务业得到快速发展。国家“十二五”规划明确提出,“到2015年,服务业增加值占国内生产总值的比重较2010年提高4个百分点”,即从43%提高到47%。2015年这一比重已经达到50.5%,比“十二五”规划提出的目标要求高出3.5个百分点[迟福林.“十三五”以结构性改革推动转型升级[N].经济参考报,2015-12-16.]。

  尽管如此,我国服务业发展仍有很大空间。例如:与印度、俄罗斯等金砖国家相比,我国服务业占GDP的比重低10个百分点左右;与发达国家相比,低20个百分点以上;与进入工业化中后期的实际需求相比,至少相差5~10个百分点。如果到“十三五”末我国服务业占比达到58%左右,意味着5年内还有约8个百分点的增长空间。

  有观点认为,当前服务业在GDP中占比快速提高,主要不是规律性的,而是工业投资下降、实体经济不景气造成的。从现实情况看,有这方面的因素,但不是主要因素。应当看到城乡居民消费规模的扩张和消费结构的变化、服务型消费全面快速增长带动经济的服务化,已经成为一个不可逆的基本趋势。在这个趋势下,“十三五”或者更长一段时间内,服务业占比年均提升1.2个百分点左右是完全有可能的。

  (2)服务业不仅速度在增长,而且结构也在发生重要变化。从规模看,“十三五”服务业增加值占GDP的比重将明显提升;从结构看,与工业转型升级相适应,由生产型制造向服务型制造的转型初见端倪,以研发、金融、物流等为重点的生产性服务业占GDP的比重将从现在的15%左右提升至2020年的30%以上,由此形成制造业转型升级的内在动力。

  (3)以服务业发展推动制造业转型升级。“十三五”,形成以服务业为主导的产业结构是实现制造业强国的战略选择。

  ——制造业为何大而不强?目前,我国制造业的人均产值只相当于发达国家的1/3,主要原因在于以研发、设计等生产性服务业的比重严重偏低。

  ——做大做强的关键何在?从发展趋势看,制造业转型升级主要依靠以研发、设计为龙头的生产性服务业,其基本趋势是由生产型制造走向服务型制造。

  ——形成服务业主导的产业结构对工业意味着什么?形成以现代服务业为主导的产业结构不是不要工业,不是不走工业强国的道路,恰恰是工业转型升级、工业强国的客观需求。2015年,我国新产业增长较快,全年高技术产业增加值比上年增长10.2%,比规模以上工业快4.1个百分点,占规模以上工业比重为11.8%,比上年提高1.2个百分点[国家统计局.2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好[EB/OL].国家统计局网,2016-01-19.]。这与近几年我国生产性服务业的加快发展直接相关。

  (4)以服务业为主导的产业结构将引领经济新常态

  2.基本形成户籍人口城镇化的新格局

  (1)推进规模城镇化向人口城镇化的转型。“释放新需求、创造新供给”的一个重要载体是人口城镇化。按照十八届五中全会提出“十三五”期间加快提高户籍人口城镇化率的要求,深化户籍制度改革、加快推动城乡基本公共服务均等化,“十三五”户籍人口城镇化率有可能每年以不低于2个百分点的速度提升。估计到2020年,我国规模城镇化率将有可能超过60%,户籍人口城镇化率将由2014年的36.6%提高到50%左右。

  ——户籍人口城镇化率要与产业结构变革的进程相适应。

  ——户籍人口城镇化率要与全面小康社会的进程相适应。

  ——户籍人口城镇化率要与国际平均发展水平相适应。

  (2)关键是“让农民工成为历史”。我国是一个城乡二元结构的大国,实现共享发展,首先在于“让农民工成为历史”。这就需要“十三五”期间加快相关政策的落地,实现中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。如果近两年能有效解决这1亿农民工的问题,“十三五”户籍人口城镇化就会有重大突破。

  (3)深化户籍制度改革要有新思路。十八届五中全会《建议》中有两个提法特别重要:一是深化户籍制度改革;二是实施居住证制度。“十三五”深化户籍制度改革要重在推进三个方面的重要转变:一是由对人口的控制转向对人口的服务与管理;二是由城乡二元户籍制度转向全面实施居住证制度;三是由治安部门管理为主转向人口服务部门的管理为主。

  3.基本形成消费主导的经济增长新格局

  (1)“十三五”我国将实现由物质型消费为主向服务型消费为主的转变。消费的本质需求是服务。进入工业化中后期,现代服务需求逐步高于传统物质需求,成为转型升级的大趋势。估计“十三五”末期,我国城镇居民的服务型消费支出占比将由2014年的40%左右增长到2020年的50%左右,一些发达地区可能会达到60%以上。有机构估计“十三五”期间,我国健康服务业的市场消费总规模将高于医疗消费总规模,高达8万亿元人民币;还有机构预测,到2020年我国健康产业产值规模将高达14~16万亿元人民币[王吕林.支撑7%的产业发展新动力[N].光明时报,2015-08-07.]。就是说,健康服务业将成为我国“十三五”增长速度最快、发展潜力最大的产业之一。

  (2)“十三五”我国消费规模将呈现较快的增长趋势。2015年,我国社会消费品零售总额增长10.7%,超过GDP增速3.8个百分点。估计“十三五”期间,我国社会消费品零售总额增长仍保持高于GDP增速2~3个百分点的速度增长,年均增速达到8%~10%。

  (3)“十三五”消费对经济增长的贡献率将明显提升。2015年,消费对经济增长的贡献率达到了66.4%[国家统计局.2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好[EB/OL].国家统计局网,2016-01-19.]。估计“十三五”期间,消费对经济增长的贡献率将稳定在65%左右。也就是说,“十三五”消费成为拉动经济增长的主要推动力。

  (4)消费结构变化是经济增长的内生动力。消费是生产的目的,现实生活当中消费又成为拉动经济增长的直接动力,并引发经济结构服务化的重大变化。

  4.基本形成以服务贸易为重点的对外开放新格局

  (1)经济转型升级对服务贸易依赖性明显增强。以服务贸易为重点的新一轮全球化方兴未艾。与2001年我国加入WTO时的对外贸易不同,如今我国面临着的突出挑战是服务贸易的双向市场开放。当前,国人到海外旅游、做健康体检、求学等已经比较普遍。“十三五”,如果能在以服务贸易为重点的双向市场开放方面有所突破,不仅牵动影响国内的经济结构升级,还将充分发挥我国在新一轮全球自由贸易进程中的重要作用。

  (2)以服务贸易为重点优化对外贸易结构。当前,我国已经成为世界货物贸易的第一大国,但服务贸易比重过低。2014年,全球服务贸易占整个对外贸易的比重为20%左右,我国仅为12.3%[迟福林.服务业市场开放牵动经济增长转型全局[J].中国经济周刊,2015(46).]。这就需要把加快提升服务贸易水平作为优化贸易结构的重点。

  (3)以服务贸易为重点加快国内自贸区建设。目前,国内4个自贸区在实施负面清单管理方面取得了明显成效。在全球双边、多边、区域性、全球性自由贸易进程加快推进的特定背景下,自贸区的重要使命是推进服务贸易开放。应当说,目前自贸区在这方面尚未有大的突破,甚至仍是一个“短板”。适应新一轮全球自由贸易与国内经济转型升级的需求,自贸区要在服务贸易上努力实现重大突破,为全国提供可复制、可推广的实践经验。

  (4)以服务贸易为重点推进双边、多边、区域性、全球性自由贸易进程。多边、双边、区域性、全球性自由贸易进程取决于服务业市场双向开放有多大的突破。适应快速上升的全球服务贸易需求,有序推进服务业市场双向开放,打破发达国家服务贸易出口管制,成为扩大服务贸易、加快自由贸易进程的重大任务。

  ——把提高服务贸易比重作为“十三五”对外开放的重大任务。

  ——把加快服务业市场开放作为双边、多边自由贸易的重点,加快与“一带一路”沿线国家或地区共建自由贸易区网络,扩大双边和区域服务贸易协定,打破对我国的服务贸易壁垒。

  ——大力发展服务外包,推动服务业企业“走出去”。

  ——推动中欧中国与欧盟自贸区的可行性研究。

  三、“十三五”:结构性改革的重大任务

  “十三五”转型发展,挑战与机遇并存,关键取决于改革的选择;取决于结构性改革在多大程度上能适应经济转型的需求与趋势破题发力;取决于能否以结构性改革破解经济转型的结构性矛盾;取决于尽快推出一批具有重大牵引作用的供给侧结构性改革举措。“十三五”的“转型发展”,就是要按照十八届三中全会精神,深入推进市场化改革进程,打破经济转型的政策与体制性掣肘。这个过程,必然伴随着放松管制、简政放权、扩大对外开放等重大改革举措。这就需要正确处理好市场、企业和政府的关系,更大程度上发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步激发企业活力,加大更有效的制度供给,以实现经济转型的实质性突破。

  1.服务业市场开放是结构性改革的“重头戏”

  从现实情况看,当前服务业供给瓶颈矛盾突出,根源不在于国内资本缺失,而在于服务业行政垄断、市场垄断的特点仍然突出,市场开放程度较低。推进供给侧结构性改革,“重头戏”在于推进服务业的市场开放,并由此充分释放市场的活力与空间。

  (1)从工业市场开放到服务业市场开放是大趋势。改革开放以来,工业领域的市场开放在推动我国工业化进程中扮演了重要角色。“十三五”,无论从新一轮全球自由贸易的大趋势看,还是从国内经济转型升级的客观要求看,服务业市场双向开放是大势所趋:一方面,以服务贸易为重点的自由贸易进程正在提速。“十三五”,我国要形成服务贸易为重点的开放型经济新格局,需要有序扩大服务业的对外开放;另一方面,把握我国经济转型升级的大趋势,关键是以服务业市场开放为重点发展现代服务业。

  (2)服务业市场开放滞后是市场化改革的“突出短板”。多年来,由于市场开放的重心主要在工业领域,服务业市场开放滞后成为市场化改革的“突出短板”。“十三五”推动市场化改革,重点是服务业领域的市场开放。总的看,目前的服务业市场状况大体可以概括为“三低一高”。

  ——服务业市场化程度低。

  ——服务业对外开放的程度较低。

  ——服务型经济水平低。

  ——服务价格高。

  (3)服务业市场开放是市场化改革的“最大红利”。

  ——服务业领域社会资本投资增速将超过工业。

  ——服务业固定资产投资中社会资本投资占比过半。

  ——服务业市场开放将给社会资本带来巨大的投资空间。

  (4)服务业市场开放牵动影响转型发展全局。形成服务业为主导的产业结构,需要通过服务业市场开放,形成有效投资;形成消费拉动经济增长的格局,需要通过服务业市场开放,扩大服务供给能力;推进双边、多边自由贸易进程,需要有序扩大服务业对外开放,并通过服务业市场的双向开放,形成以服务贸易为重点的开放型经济新格局。就是说,落实十八届五中全会提出的“开展加快发展现代服务业行动”,关键在于尽快制定“十三五”服务业市场开放的行动计划。

  (5)实现服务业市场开放的重大突破。改革开放以来,我国在工业领域放开市场,引入竞争,从而有效做大了工业“蛋糕”。“十三五”,通过开放服务业市场做大服务业“蛋糕”,成为供给侧结构性改革的重大课题。

  ——打破服务业市场的行政垄断与市场垄断。

  ——推进服务业市场的便利化改革,使社会资本成为现代服务业发展的主体力量。

  ——全面放开服务业市场价格,以形成统一开放、公平竞争的市场体系。

  (6)以政府购买公共服务为重点加快公共服务业市场开放。从国际经验看,公共服务的契约化、社会化、市场化是一个大趋势。这就要求充分利用市场力量、社会力量扩大公共服务供给。适应13亿人公共需求变化的大趋势,要把形成多元供给主体、多元竞争主体作为发展和完善政府购买公共服务的基本目标,争取使政府采购规模占财政支出比重从2014年的11.4%提高到2020年的15%~20%,服务类占政府采购总额比重从2014年的11.2%提高到30%左右[迟福林.以转型改革加快“十三五”服务型经济发展[N].光明日报,2015-10-28.]。

  (7)推进服务业市场开放的相关政策调整。“十三五”形成服务业为主导的产业结构,需要尽快消除服务业发展的某些不合理政策,实现服务业与工业政策平等。

  ——加快调整服务业与工业用地政策。

  ——以促进服务业市场开放为导向加快税收政策调整。

  2.以优化企业发展环境为重点的结构性政策调整与结构性改革

  经验证明,市场经济条件下,供给革命的主角是企业和企业家。企业既是经济转型的主体,也是推动结构性改革的主体。从现实情况看,企业发展的环境总体并不宽松,不仅一些国有企业开始陷入经营困境,而且一些民营企业也面临着诸多的困难。为解决经济结构调整中企业、尤其是实体经济的困难,十八届五中全会要求“优化企业发展环境,开展降低实体经济企业成本行动”。应当说,在当前经济转型的特定背景下,需要把优化企业发展环境、激发企业活力、倡导企业家精神作为结构性改革优先解决的重大问题。

  (1)经济转型时期优化企业发展环境具有紧迫性。从当前经济下行压力增大与经济风险因素增多的情况看,未来1~2年,并不是大规模进行企业改革的最佳时期。在这种情况下,要努力寻求短期应对危机与中长期转型相结合的有效路径。例如:加快企业结构调整,优化企业的技术结构、产品结构和组织结构,促进企业转型升级;加快发展新兴企业,要以信息产业为重点,改造提升传统产业、培育发展适应企业转型升级的新兴产业;鼓励引导企业兼并重组,对“僵尸企业”要建立差异化处置的甄别机制,对确实需要淘汰的企业,要逐步退出市场,以降低经济社会风险。

  (2)重在优化企业转型与改革的经济社会环境。例如,全面实行负面清单制度,保证各类生产要素的自由流动;加强知识产权保护力度,保证企业尤其是中小企业创新收益,提高企业创新的积极性;形成企业兼并重组的市场环境;部分行业企业产业集中度低,导致行业恶性价格竞争、重复建设严重,有效去产能的办法是通过做优、做大、做强企业来提质增效。

  (3)“激发企业家精神,依法保护企业家财产权和创新收益”。在市场经济中,“企业是企业家的企业”。没有一个优秀的企业家,就很难产生一个竞争力强的企业。在经济转型的关键时期,激发企业活力,首先是激发企业家精神。这就需要尽快建立并完善有利于创新型企业家的选拔机制、培养机制、激励机制和约束机制,依法保护企业家财产权和创新收益,形成企业家健康成长的宽松环境。

  3.以监管转型为重点的简政放权与结构性改革

  我国仍是一个转型大国。推进供给侧结构性改革的实质是处理好政府与市场的关系,释放市场经济活力,有效地发挥政府作用。从实际情况看,激活市场、激励企业关键是以监管转型为重点纵深推进简政放权改革。当前,在加快经济结构调整、尤其是经济下行压力增大的背景下,需要的是加大放权、减权的力度,需要的是进一步开放市场,激发市场活力,严防“把市场关进权力的笼子里”。

  (1)向企业“放权”要有新突破。着眼于激活市场、解放企业,不仅要“放权”,还要实质性“减权”。

  ——借鉴国际商事制度经验,全面实施企业自主登记制度。

  ——适时取消企业一般投资项目备案制。

  ——以公平竞争政策取代产业政策。

  (2)市场监管体制转型要有新举措。过去以行政审批取代市场监管的传统模式增大了企业的制度成本,并且难以确保监管的有效性。着眼于“降成本”与增强监管的有效性,需要建立统一的、综合性市场监管机构。

  ——实现行政审批与市场监管严格分离,以保障市场监管机构的独立性、权威性、专业性。

  ——调整优化市场监管的行政权力结构。

  ——形成政府与社会协同的市场治理新格局。

  ——推进市场监管的法治化进程。

  ——以大数据为重点创新市场监管方式。

  (3)简政放权重在确立以人为本的公共服务理念。经济转型升级的根本目标是促进人的发展。无论是释放13亿人的潜在消费需求,还是形成服务业为主导的产业结构,都要立足于人的发展。在公共需求全面快速增长的今天,告别政府主导型经济增长方式,使各级政府真正成为公共服务的主体、市场环境创造的主体。这既是社会各方面的期待,也是“十三五”时期政府在转型改革中应当承担的历史责任和历史担当。

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