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中改院30条建议:赢在2020转折点的改革行动

——2017-2020经济结构性改革的30条建议

作者:中国(海南)改革发展研究院  时间:2017-03-01

  ●2017-2020年是我国经济转型的“最后窗口期”。抓住2020年这个时间节点,以结构性改革破解结构性体制矛盾,实现结构再平衡和结构升级,可以赢得一个10-20年的重要发展期。

  ●以落实农民土地财产权为重点推动城乡关系二次变革,有利于盘活农村土地资源,为国内过剩资本找到新的投资空间,开拓经济转型的内需空间。

  ●推进以自由贸易为主线的开放转型,将为经济转型与结构性改革注入强大动力,并给全球自由贸易和经济全球化带来重要影响。

  ●以政府与市场关系为重点深化结构性改革,决定着经济转型进程。要使市场在资源配置中起决定性作用,在激发市场活力、企业活力上形成良好的制度预期,并实现全面深化改革的重大突破。

  我国经济增长与增长方式正在发生趋势性变化,经济转型开始成为经济生活的主题。深化以经济转型为目标的供给侧结构性改革,对开启蕴藏着的经济增长新动能,对发挥经济发展方式变革的决定性作用,以及对利益结构冲击的深度和复杂程度,都不亚于1978年开启的改革开放。它不仅决定我国经济发展的未来,而且将对全球经济增长产生重大影响。

  2017-2020年是我国经济转型的“最后窗口期”。抓住2020年这个时间节点,以结构性改革破解结构性体制矛盾,不仅有利于解决经济转型的短期矛盾,而且还将实现经济发展的新旧动能转换,努力赢得一个10-20年的重要发展期。

  经济转型决定增长前景

  尽管短期的经济增长面临某些不确定性,但由于经济转型升级蕴藏着巨大的增长潜力,未来5-10年,我国的发展仍将处于重要的战略机遇期。这是我国中长期持续增长的最大潜力。

  1.赢在转折点的时间窗口在2020。

  2020年是经济转型的历史关节点:产业结构正由工业主导向服务业主导转型。到2020年,服务业占比可能达到58%左右,初步形成服务制造化和制造服务化相互融合、金融与实体经济相互促进的新格局。到2020年,户籍人口城镇化率有望达到50%左右,城镇居民服务型消费比重将由目前的40%左右提高到50%左右,消费总规模有可能扩大到50万亿元左右。到2020年,服务贸易规模有望超过1万亿美元,占我国贸易总额比重将达到20%以上。

  2.着力解决经济转型滞后的突出矛盾。

  到2020年,以研发为重点的生产性服务业占GDP的比重要从2015年的15%左右提升至30%左右,全面提升制造业和农业的服务化水平,解决企业层面转型滞后的矛盾。国有企业去产能基本完成,初步实现传统国有企业向创新型企业的转型升级。解决区域层面转型滞后的矛盾,初步完成包括东北老工业基地、资源依赖型省市的经济转型升级。

  3.释放经济转型升级的巨大增长潜力。

  经济转型将带来增长动力的转型,形成保持中速增长的重要源泉。未来几年,我国在信息消费、健康消费、旅游休闲消费、教育消费、文化消费、养老消费、体育消费、绿色消费等新型消费领域,都将产生数万亿级别的市场规模。户籍人口城镇化将直接带动近百万亿元左右的投资与消费需求。消费对经济增长的贡献率将稳定在65%~70%。

  4.以经济转型实现未来10年6%-6.5%左右的中速增长。

  在服务业领域行政垄断和市场垄断逐步打破的条件下,服务业年均增长速度将保持在9%左右,按照这个增速测算,每年将带动经济增长3.8~4.3个百分点。加上人口城镇化、消费结构升级带来的巨大增长叠加效应,有望使经济增长速度在未来5年保持在6.5%左右,未来10年保持在6%左右。

  5.推进经济发展方式的革命性变革。

  未来5-10年,是经济转型出现革命性变革的重要阶段:推动新一轮科技革命与经济转型有机融合。到2020年初步完成从“工业2.0”向“工业3.0”的升级,2025年基本完成“工业3.0”的升级,在“工业4.0”上形成一大批具有国际领先水平的产业集群。以大数据、云计算、物联网、智能化、传感技术等新技术推动生产方式、生活方式变革,使新经济比重到2020年达到40%左右,2025年达到50%左右。以制度创新带动科技创新与产业创新,形成和放大创新的联动效应。

  6.以经济转型带动社会转型。

  以经济转型创造更多中高收入就业岗位,奠定橄榄型社会形成的重要基础。从国际经验看,进入高收入阶段的国家,中等收入群体比例之所以超过50%,重要前提是50%以上的人口成为城镇居民,并大都在服务业领域就业。未来5-10年,如果能够顺利推进经济转型,我国的中等收入群体比重有可能达到45%左右。

  7.以经济转型倒逼治理转型。

  经济转型涉及到市场治理、社会治理、政府治理的深刻变革,牵一发而动全身。以经济转型倒逼政府转型,重塑政府与市场、政府与社会关系,到2020年,初步实现国家治理体系和治理能力现代化。

  8.以经济转型提升我国对全球经济的重要影响。

  以我国的服务型消费为例,尽管起步晚,但绝大多数领域呈现爆发式增长,旅游、教育、电子商务、手游、物流、机器人等新型消费市场规模均达到全球第一,某些领域通过2~3年就达到市场规模全球第一。未来10年左右,服务型消费有望推动我国成为全球第一大消费市场。我国对世界经济增长的贡献率将保持在25%~30%。

  结构性改革决定经济转型进程

  经济转型的本质,是通过结构调整和制度变革,实现结构再平衡和结构升级。以结构性改革破解结构性体制矛盾,对经济转型具有决定性影响。

  9.服务业对社会资本全面开放。

  未来几年,深化供给侧结构性改革的重点是加快推进服务业市场开放。打破服务业领域的行政垄断、行政管制和行政壁垒, 1-2年内全面放开竞争性领域、非基本公共服务领域价格管制,争取到2020年使服务业领域市场化程度接近工业领域的水平。研发设计、第三方物流、融资租赁、信息技术服务、节能环保服务、检验检测认证、电子商务、商务咨询等领域有序放开市场准入,取消某些不合理的经营范围限制。教育、医疗、健康、养老、文化等非基本公共服务领域全面放开市场准入,基本公共服务领域原则上引入竞争机制。争取到2020年,除了高档娱乐服务业外,全国基本实现服务业用地与工业用地“同地同价”,实现体制内外人才政策待遇平等,实现各类所有制企业平等参与政府采购。

  10.以振兴实体经济为目标加快税收结构调整。

  经济转型升级客观要求推进税收结构性改革。改革以企业税、流转税为主的税制,进一步提高直接税比重,改革个人所得税征收方式,扩大财产税征收范围,探索启动开征遗产税、赠与税等新型税种。加快房地产税立法,推进消费税改革,将房地产税和消费税作为未来地方政府的主体税种,降低对增值税的依赖。

  11.以职业教育为重点推进教育结构改革。

  总的看,我国教育改革滞后于经济转型进程,并成为制约转型升级的重要因素。未来5年,要下大决心深化教育结构性改革。例如:支持社会资本、外资兴办职业教育。简化设立职业教育学院的审批,在土地使用、财政支持、政府购买、人才培训等方面给予民办职业教育机构和公办机构同等的地位和待遇。鼓励以股权出让、股份合作、联合培养等多种方式,引导社会资本进入公办职业教育机构。推动一批普通本科高等学校转变成应用技术型高等学校和高等职业教育学校。

  12.以扩大中等收入群体为重点深化收入分配制度改革。

  建议适应全面建成小康社会进程,与国家减贫计划相配套,出台《扩大中等收入群体国家规划》,通过健全劳动者报酬的保障机制、基本公共服务均等化、减轻中低收入者税负等,努力实现到2020年中等收入群体占比达到45%、规模扩大到6亿人左右。

  以落实农民土地财产权为重点释放经济转型的巨大红利

  以落实农民土地财产权为重点推动城乡关系二次变革,有利于盘活农村土地资源,释放城乡一体化巨大红利;有利于为国内过剩资本找到新的投资空间,形成农业农村发展的巨大新动能;有利于开拓经济转型的内需空间,为去产能、去库存开辟巨大市场空间。这是推进农业供给侧结构性改革的重大举措。

  13.以落实农民土地财产权释放内需潜力。

  当前,我国解决农业农村现代化的客观条件出现新的变化。国内资本由短缺走向过剩,全社会对绿色食品、高质量农业的需求日益增多,如果土地产权制度安排得当,就有条件引导部分社会资本流向农业农村。由此,形成农业农村发展的新动能。

  14.扩大农村土地承包权流转范围。

  农村土地承包权限于本集体经济组织内流转,不仅容易压低交易价格,还容易形成新的“地主”。按照十八届三中全会提出的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的精神,建议在严格农村土地用途管制和规划限制的前提下,扩大农村土地承包权的流转范围,简化农村土地承包权流转程序,使农村土地承包人可依法自主决定土地承包权流转。

  15.从法律上赋予农民长期而有保障的土地财产权。

  建议修改《土地管理法》:赋予农村土地使用权人的土地用益物权,使其拥有对土地使用权依法享有占有、使用、收益的权利;突破土地承包经营期限为三十年的限制,实现农村土地承包关系稳定并长久不变。

  16.落实农民宅基地及住房财产权。

  从法律上赋予农民对宅基地使用权的用益物权性质,赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承的完整权利。改变目前以成员资格无偿分配的制度,明确使用期限;尽快结束现行法律限定农民宅基地“一户一宅”、转让限于本村村民之间的半商品化状况。

  17.打破城乡建设用地市场分割,统一城乡用地市场。

  打通城乡资本、土地和住宅市场,实现双向流通,推进乡村房地产与城市国有房地产两个市场接轨。建立两种所有制土地“同地同价同权利”的平等制度,形成公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,只要符合相关法律,遵守交易规则,无论政府、农民集体、国有土地用地单位等,都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。

  18.2020:让城乡二元的户籍制度成为历史。

  尽快制定并实施“以全面实行居住证制度取代城乡二元户籍制度”的具体行动方案,到2020年基本建立以身份证号为唯一标识、全国统一的居住证制度;统筹推动户籍制度和农村土地财产权制度改革,让农民“带着土地财产权进城”。建议中共十九大明确宣布,2020年全面取消城乡二元户籍制度。

  以自由贸易为主线加快推进开放转型

  在经济全球化与国内经济转型历史交汇的大背景下,推进以自由贸易为主线的开放转型,不仅将为经济转型与结构性改革注入强大动力,而且将对全球自由贸易和经济全球化带来重要影响,使我国由经济全球化的重要参与者转变为主要引领者。

  19.以自由贸易战略引领经济全球化。

  从短期看,自由贸易和经济全球化进程将经历一个重大调整,但从中长期看,自由贸易大趋势难以逆转。经济全球化新动力正在孕育形成。2015年,服务贸易占全球贸易的比重达到23%;若按附加值计算,这一比重估计达到50%左右。技术革命和信息革命大大降低全球化成本,推动全球化向前走。这就需要主动适应和引领经济全球化,积极参与WTO,推进开放、包容、共享、均衡的自由贸易进程,促进经济全球化可持续发展。

  20.以建立自由贸易区网络为目标推进“一带一路”进程。

  在经济全球化新变局的大背景下,“一带一路”成为经济全球化的新主角。在推进基础设施互联互通与产能合作的同时,需要明确把自贸区网络建设作为“一带一路”的重要目标。按照先易后难、循序渐进的原则,采取“早期收获计划”、框架协议、双边投资协定等形式,共建形式多样的双边、多边自贸区。例如,以打造东盟—中国“10+1升级版”推动与东南亚国家的合作进程;加快推进上海合作组织自由贸易进程;推进中国-海合会自贸区进程;提速亚太自贸区建设,以建立区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)为突破,争取到2020年亚太自贸区实现重大突破;争取2020年建立中欧自贸区。建议以服务贸易为重点,尽快合并中欧投资协定谈判和中欧自贸协定谈判。

  21.尽快形成以服务贸易为重点的开放新格局。

  服务业市场开放是服务贸易发展的基础。建议尽快形成国家层面服务业市场双向开放的行动计划,明确2020年服务贸易占外贸总额比重达到20%以上的目标,推动服务贸易与服务业市场开放的融合:出台服务业对外开放政策目录,打破各类垄断,稳定、增强社会资本和外资的预期;推进教育、文化、医疗、健康等生活性服务业,以及建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等生产性服务业有序对外开放,支持外资以特许经营方式参与能源、水利、环保、市政等基础设施建设运营;支持具备条件的服务业企业“走出去”开拓国际市场。

  22.以服务贸易为重点推进国内自贸区转型。

  这几年,国内自贸区以负面清单为重点的改革取得重要进展,但负面清单目前仍有122项,其中80余项针对服务贸易。推进以服务贸易为重点的开放转型,关键在于把服务贸易开放先行先试作为国内自贸区建设的主要目标。参照国际经验, 尽快减短负面清单,争取到2020年把自贸区服务贸易负面清单压缩到40项以内。

  23.加快推进产业项下的自由贸易进程。

  从不同区域的特定优势出发,支持具备条件的地区率先实行旅游、健康、医疗、文化、职业教育等产业项下的自由贸易政策,走出一条开放转型的新路子,为全国范围内的全面推开积累经验。比如,海南可以探索健康医疗、旅游、职业教育项下的自由贸易。

  24.全面推进粤港澳服务贸易一体化。

  推进粤港澳服务贸易一体化,重要的是在管住货物贸易的同时全面放开人文交流。鼓励并支持粤港澳三地青年人积极开展多种形式的沟通、对话、交流;率先在广东实施港澳居民自由落户政策;鼓励港澳人才到广东就业创业;推进三地服务业投资自由化,扩大港澳在广东省服务业投资自由化的范围;创新粤港澳服务贸易负面清单管理模式,加快粤港澳通关体制一体化,推进三地行业标准与管理规则对接。建议在中央层面建立协调机制,加强对粤港澳服务贸易一体化的指导、督办、落实;建立三地共同参与的联席会议制度,形成粤港澳服务贸易一体化的合作机制。

  25.强化国家对外经济战略职能。

  作为开放大国,我国面临越来越多的全球经济事务。务实推进开放转型、有效防范开放风险,亟须改变对外经济职能分散、缺乏统筹的格局,强化统一领导、统一协调的对外经济职能。建议加快谋划、统筹研究我国新阶段对外开放战略体系建设,强化对外开放中长期规划协调职能;整合协调各部委对外经济合作和对外援助职能;整合分散在不同部门的国际人才管理职能,成立国家移民局,专司国际人才管理事务。

  处理好政府与市场关系决定结构性改革成败

  以政府与市场关系为重点深化结构性改革,决定经济转型进程。深化结构性改革,要紧紧抓住政府与市场关系这个“牛鼻子”,使市场在资源配置中起决定性作用,在激发市场活力、企业活力上形成良好的制度预期,并实现全面深化改革的重大突破。

  26.以市场手段为主推进“去产能、去库存、去杠杆”。

  去产能、去库存、去杠杆的本质是实现市场自身的供求平衡,主要由行政力量推动很难持续奏效。这就需要按照中央经济工作会议提出的“防止已经化解的过剩产能死灰复燃”要求,尊重市场规律,形成更多运用市场手段、法治手段的改革行动方案,推动企业优胜劣汰、优化重组。

  27.强化政府在“降成本、补短板”上的重要职责。

  一方面,以降低制度性成本激发市场活力。最大限度地实现企业注册登记便利化,形成全国统一的企业简易注销方案,适时取消企业一般投资项目备案制。一般投资项目一律由企业依法依规自主决策,对企业违法行为,政府以事后监管为主;推行法人承诺制。另一方面,以补短板促进去产能和去库存。例如,去库存主要的矛盾在三四线城市。政府的主要作用不在于限制中心城市房地产市场交易,而在于加快补人口城镇化这个“短板”,为三四线城市房地产去库存找到现实出路。

  28.形成政府主要管资本的国有资本管理新体制。

  国有资本从低效、无效的产能领域退出,更多配置在高效的产能领域和公益性领域,是供给侧结构性改革的重大任务,也是国企转型升级的关键所在。建议:把实现国有资产管理体制由“管企业”向“管资本”的转型作为深化国企改革的主攻方向。尽快出台国有资本投资、运营公司的改革方案。以发展混合所有制为重点扩大社会资本参与。垄断行业尽快向社会资本推出一批重大项目,敢于让利,让社会资本有盈利的预期。要明确界定公益性国企和竞争性国企,这是国有资本战略布局调整的前提。建议从国家层面形成“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”明确的目录与标准,为国有资本有进有退提供指导;将政府履行国有资本所有权的宏观管理、资本运营、监督评价三种职能严格分开行使。

  29.推进以监管变革为重点的简政放权改革。

  无论是加快服务业市场开放还是防范经济金融风险、落实国家食品安全战略,都需要把监管变革摆在政府改革的突出位置。当前的突出矛盾是,行政审批与市场监管合二为一的体制下,重审批、轻监管的格局难以改变,监管的独立性、权威性、专业性难以实现。建议:把监管变革作为深化简政放权改革的重点,实现由行政型监管为主向法治化监管为主转型;加快调整金融、垄断行业、食品药品监管权力结构,推进监管与行政审批的有效分离。

  30.加强经济转型的顶层设计。

  经济转型具有长期性、系统性、深刻性、复杂性和艰巨性,需要在全社会形成共识,更需要有打持久战和攻坚战的准备。建议:尽快出台面向2025国家经济转型的中长期规划,强化经济转型与结构性改革的统筹协调与顶层推动,鼓励地方结合实际探索创新,充分发挥基层的首创精神。

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