用户名: 密码:
改革开放
当前位置:中国改革 > 中国智库 > 国际智库

张骏:中国智库应多参与“第二轨道”外交

作者:张骏  时间:2016-09-02

 

  “第二轨道”外交确实在亚太地区的安全、经济和政治合作方面补充实现了官方利益。

  据说曾经有这么一段时间,东南亚国家不少“业内人士”每天憋着对于即将出炉的“南海仲裁”的兴奋劲儿而做出不愿过多议论的姿态,但同时心底里就等着自己(不利于中国)的预测被最终应验。这究竟是一种凡涉事国家人民都难以回避的因“出身”而“站队”的“恶毒”,还是在法司法定案前夕保持适当克制的“道德”,其实都不重要,因为在不同立场的人听起来,总有一种评价比另一种中听。

  重要的是要知道在刚才那段特殊时期以外的日子里,那些“业内人士”从来都不曾停止谈论包括南海问题在内的一切与中国和东南亚国家相关的事务,而这些“谈论”的影响力可不仅限于谈论,它们完全可能借助东南亚国家智库开展的“第二轨道”外交而在这个地区形成渗透官方、学界,乃至公众的普遍观点。因此,对于中国相关领域的专业人士来说,充分认识到东南亚国家智库开展“第二轨道”外交在 “后南海仲裁时代”的重要意义,是十分必要的。

  “第二轨道”外交的基本含义

  “第二轨道”外交是指在官方外交渠道之外,各利益相关方通过非正式的(包括民间和半官方)平台开展某些政府不适合直接出面的外交活动。“第二轨道”外交在世界范围内都很普遍,但是欧美国家大都拥有更加稳定和丰富的官方渠道,也面临对“透明度”要求更高的制度约束,从而使得这种现象在当地很难具有在亚洲国家的活力。华威大学的研究显示,在亚太地区有关安全和经济合作的议题上,以智库为平台的“第二轨道”外交有着良好的发展进程。在东南亚地区,这种智库和政府展开积极互动的模式分明有助于在不同利益团体间取得共识,以协同应对共同面临的问题。

  “第二轨道”外交本质上不同于传统外交,它涉及更多元的行为主体,已经不再是以国家为中心的活动。当然这并不意味着传统的官方外交是无关紧要的,更准确的理解是通过协同“第二轨道”外交,当今的官方外交能够越来越多地与非国家行为主体共享世界舞台。“第二轨道”外交激发了全社会层面的参与,学术界、公共知识分子、记者、商业精英以及“以私人身份活动”的官员都得以加入讨论。当然,政府官员和政党领袖们以“私人身份活动”的实际用意不言自明,只不过大家都对此保持着微妙的默契。

  对于智库行业来说,这种模式的具体操作方法是由各类智库依托其自身平台举办各种正式和非正式的会议,会议的组织方当然并非官方,但是参与者“混合”着官方和非官方人员。所谓“混合”即官方与非官方参与者之间并没有明确的区分。实际上,这表明“第二轨道”外交就是在将特定的非政府组织嵌入到一个同时存在公共和私人机构的网络中去更广泛地实现各方利益。

  东南亚智库的“第二轨道”外交实践

  “第二轨道”外交在亚太地区的安全、经济和政治合作方面补充实现了官方利益。作为东南亚地区最为重要的有关和平与安全研究的“第二轨道”机制,东盟战略与国际问题研究所(智库网络)(ASEAN-ISIS network)就是典型例证。该机构是与东南亚国家共同注册的非政府组织协会,成立于1988年,其最初成立的宗旨是为东盟各国特别是东盟组织提供决策顾问,从1991年开始,它就以备忘录的形式每年向东盟提供政策咨询。

  该组织创始成员包括印度尼西亚的战略与国际研究中心、马来西亚的战略与国际研究所、菲律宾的战略与发展研究所、新加坡的国际事务研究所,和泰国的安全与国际研究所。后来陆续加入的成员还有文莱政策与战略研究研究所、柬埔寨合作与和平研究所、老挝外交研究所、缅甸战略与国际研究和越南外交学院(原国际关系研究所)。站在东南亚国家的角度,虽然也存在一些问题(尤其是在处理与中国的“南海问题”方面),东盟战略与国际研究所构建的智库网络还是为东盟探索区域整合提供了相当的智力供给,从而增加了这一地区诸国(作为一个整体)在国家舞台上的分量。

  另外,积极参与亚太安全合作理事会(CSCAP)的各项活动也是东南亚智库通过“第二轨道”外交活动影响区内安全局势的重要途径。亚太安全合作理事会,是亚太地区最大的从事“第二轨道”外交的非政府组织,有学者认为它也是区内组织最完善、最具开放性、活动最积极的第二轨道多边安全对话平台。

  亚太安全合作理事会成立于1993年6月,发起者是亚太十个国家的十个研究机构,现在有20个成员国委员会,大约 750个个体委员。理事会活动的组织者和参与者都是熟悉安全问题和国家安全政策的专业人士及政府官员,大多来自亚太各国著名的大学、智库以及政府下属的研究机构。在亚太安全合作理事会的各种地区安全问题研讨会中,他们能够在一些问题上达成某种程度的一致,提出发展亚太地区安全合作的新途径、新方法,形成关于亚太安全合作的共有知识。

  亚太安全合作理事会拟定了一个雄心勃勃的发展计划,旨在为更加系统化和制度化的安全对话提供一个稳定且具有包容性的渠道。亚太安全合作理事会的主要目的包括宣传“第二轨道”外交的价值和效用。这涉及改善类似想法国家之间的沟通,也涉及建立超越意识形态分歧的“安全合作机制”,从而在整体上有利于巩固现有的联盟架构。不能不说该理事会为增强地区信心提供了一个更富建设性的思路。该理事会明确提出其无意于成为该地区唯一的“第二轨道”外交渠道,而是力图促进协调工作和避免冗余。亚太安全合作理事会的目标是在官方不便于公开介入的敏感问题上,通过促进和实现对话,先行于政府一步进行技术性问题研究,并在“第二轨道”和官方渠道之间提供一个互动、互助的合作机制。

  学界的大多数意见认为“第二轨道”外交确实在亚太地区的安全、经济和政治合作方面补充实现了官方利益。然而,没有明确的参数可以论证“第二轨道”的积极面与消极面孰轻孰重。积极的一面是“第二轨道”这类非正式的外交手段确实使得智库发挥了积极的作用。在某种程度上,智库充当着“诚实的经纪人”,邀请所有感兴趣的各方坐下来通过闭门会议来讨论一个特别的问题或建议。

  它们提供一个“中间地带”,在一个不被记录的环境中,可以探索化解区域冲突的新的合作方式和方法。这样的活动对政府来说是有用的,如果该智库足够突出,这样的活动就可以拓展国际影响力,乃至能够搭建起一个显赫的,由国家首脑、商业领袖、外交官、军官,和学者共同组成的网络。非正式对话有时还会具有特别的价值,因为总有某些时候出于某些原因,官方的对话驱动是瘫痪的。

  消极的一面是政府可以利用这个“第二轨道”和智库为其公共政策背书,但实际上很难说这其中有多少真正是智库的意见。智库非官方的研究人员在公众面前造成了其分析、建议在政府决策中真实有用的印象,然而这一印象可能是虚幻的。比如部分现实主义者可能更倾向于认为亚太地区安全合作委员会论坛根本就是一个清谈俱乐部,充其量不过通过煞有介事地关注某些安全问题来实现自身存在感,比如去讨论南海诸国正在进行的军备竞赛和由于领土争端和贸易紧张造成的国际紧张局势。

  在最坏的情况下,各种由智库牵头组织的讨论还可能出现讨论热烈而不出成果的局面。如果是这样的话,这类安排将难以为继。这样就给了政府更大的操作空间,它可以借机推动更加问题导向的非正式对话。然而,此类非正式对话的前提是值得商榷的,政府完全有可能操纵议题的选择,并引导出符合其立场的决议。说到这里,至于在南海问题上全然不顾中国的极力反对而提请国际仲裁是不是在种种条件下被引导出来的意见,这个问题就很值得玩味了。

  中国智库该怎样参与

  当然,由东南亚国家主导的“第二轨道外交”如果就南海问题推进到了需要在种种条件下引导出某种意见的阶段,中国恐怕很难介入并发挥影响力。但是,这不等于中国不能够有所作为,至少不能说是没有渠道。

  首先,亚太安全合作理事会这样的国际机构并非排斥中国的参与。亚太安全合作理事会中国委员会(CSCAP China)完全可能在例如派代表团出席每次的亚太圆桌会议时对过往的工作方式做出调整(从而更加积极地参与有效互动而非仅就官方立场反复表态)。其次,东盟战略与国际问题研究所(智库网络)的平台也不是封闭的,而且作为其组织成员机构的各国智库中至少就有新加坡的国际事务研究所是与多家中国智库进行过直接对话和合作的。最后,必须认识到东南亚各国政府中的决策者的思维也不是封闭的,他们必然受到自己国家智库观点的很大影响。也就是说,只要能参与任何一个国家的智库举办的学术交流活动,就有可能进行纯官方场合不便于展开的探讨,其间有价值的信息就有可能通过这个国家的智库的渠道进行传播,甚至最终影响政府中决策者的看法。

  现在难免让人有所疑虑的,却是我国相当一部分有机会参与这些国际交流中的人员因为种种原因采取着一种非常技术性的“不接触”策略,而结果无非是因为“不跟人家玩”而终导致后来“干脆没得玩”。比如近期往来东南亚国家的学者和研究人员大概都有这么一种体验,自打“南海仲裁”结果公布之后,各种国际交流场合中,有关未来南海局势的议题就被自动连接到了任何一个同时涉及中国和东南亚国家的议题上。

  要知道东南亚各国智库举办的向中国有关人士开放的论坛都是如此,更遑论那些不对中国人开放的内部平台了。面对这种情形,不少人依照国内惯常的思路和处世的态度,给出了相当“中肯”的意见:一方面,承认在分析美国对中国实施“再平衡”战略过程东南亚国家的角色这类政治议题时“南海仲裁”是个绕不过去的坎儿;另一方面,也呼吁中国-东盟贸易这类的经济问题不应被政治化;再有就是在比如中国和湄公河下游国家的水权争议这类混合着经济发展和地缘政治的议题上,强调关联南海问题会导致问题的复杂化……

  然而,哪怕只是偶然一次的身临其境,你就会知道这种“冠冕堂皇”的态度之后随即就“没人跟你玩了”,那些东南亚、南亚和欧美的研究人员们会礼貌地借故淡出你们的对话而在一旁欣欣然地另起炉灶。“如果你觉得旁边那个大国正在崛起,而你对她崛起意味着什么并没有什么把握……我们可以谈一谈……”这话在东南亚国家永远是有市场的。毕竟,在他们的语境里,“和平崛起”本来就够难以琢磨了,更何况这个概念还在过多的场合被过多的国人演绎成了要复兴“朝贡体制”。

  中国的制度配套

  东南亚智库所积极推进的 “第二轨道”外交其实是一个需要各国政府、智库以及其他关键社会人士持续投入时间、智力和资金的中长期战略过程,且在这一过程中,必须能够被容忍对某些事务的“模糊处理”。以战略酝酿到战略实现的周期来看,大多数时间里“第二轨道”外交对各方利益的影响都很难清晰显现,更无法精确量化,但它对“第一轨道(传统)”外交及时而持续的技术、智力、渠道支持(尤其体现于对各国政府间良性互动的持久助推)也正是基于该过程的“中长期性”和适当的“模糊性”。

  因此,如果认同“第二轨道”外交的价值需要时间去体现,中国智库对(即便是由东南亚智库主导的)“第二轨道”外交的不断参与就应该得到支持和鼓励;如果认同“第二轨道”外交的过程需要弹性来维持,中国智库在参与东南亚智库的“第二轨道”外交时采取务实姿态(而并鲜明立场)也应该得到理解和保护。

  实际上,早在2004年,时任外交学院院长的吴建民先生就曾在“10+3东亚合作框架”的相关活动中公开明确了中国对于参与东南亚“第二轨道”外交的积极态度。然而随着近年来亚太地区局势的变化,特别是南海问题的日益突出,中国智库参与东南亚智库的“第二轨道”外交时颇有为难。

  一方面是中国外交部门、军方、官媒就当前整体局势或某具体事件的表态(往往是以强硬措辞选择性回应外界)分明强调“时效性”和“明确性”,智库研究人员从全局出发而必须与其保持一致;另一方面是“第二轨道”外交本身的客观规律要求具有“中长期性”和“模糊性”。有理、有度地把握这其中的尺度,需要智库从业人员的严谨分析和战略判断,也需要国家相关制度设计关注细节和给予空间。中国智库及国家相关部门如果不能在参与东南亚智库“第二轨道”外交的事务上退而结网,就难免会在该地区有关安全、经济和政治合作的诸多问题上临渊羡鱼。

  参考文献

  Diane Stone & Helen E S Nesadurai, 1999. Networks, Second Track Diplomacy and Regional Cooperation: The Experience of Southeast Asian Think Tanks,University of Warwick.

  ASEAN Institute of Strategic and International Studies. See:ASEAN ISIS http://www.siiaonline.org/page/isis/

  陈寒溪,2004.第二轨道外交——CSCAP对ARF的影响[D].清华大学.

  徐莹,2007.中美智库对两国“第二轨道”外交的参与[J]. 山西师大学报(社会科学版).

  吴建民,2004. 东亚区域合作与第二轨道外交[J]. 外交学院学报.

来源:IPP评论 [关闭] [收藏] [打印]

我也来评论 文明上网,理性发言!   查看所有评论
文章推荐
热点文章
视频推荐
图书推荐
中国改革论坛 中国改革论坛 © 中国改革论坛网 版权所有 不得转载 琼ICP备10200862号 主办单位:中国(海南)改革发展研究院
建议用IE5.5以上版本浏览 技术支持:北京拓尔思信息技术股份有限公司 Design by Ciya Interactive
违法和不良信息举报电话:12377 0898-66189066 举报邮箱:info@cird.org.cn 技术支持:0898-66189066