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我国的市场化改革进程与非政府组织发展
——迟福林执行院长在论坛上的演讲
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| ● 问题的提出： |
经过20多年的改革，我国已初步建立了社会主义市场经济体制的基本框架。伴随着经济体制转轨进程，我国的社会转型也有了一定的进展。今天，在经济全球化的大背景下，在改革已进入到以调整重大利益关系为主要任务的攻坚阶段，社会转型也到了关键时期。积极发展非政府组织，就是新时期社会转型面临着的重大课题。我国的改革开放走到今天，非政府组织同政府、企业共同构成了现代社会结构的三大支柱。因此，发展非政府组织既有客观需求，又有现实的紧迫性。
1、在我国经济转轨的特定时期，非政府组织的发展同改革开放有着直接的内在联系；
2、伴随着20多年的改革进程，具有中国特色的各类非政府组织有一定的发展。但是，按照改革开放的客观要求，非政府组织的发展还有相当大的差距；。
3、我国的改革开放已进入新阶段。无论是以调整各种重大利益关系为主要任务的结构性改革，还是全面的对外开放，都对加快发展非政府组织提出了迫切要求。
总的观点是：以改革促发展，是我国经济转型时期非政府组织发展的重要特点。 |
| 一、政府改革与非政府组织发展 |
当前我国正处于经济转轨的关键时期，非政府组织的产生和发展既是改革、特别是政府改革的产物，同时也是检验政府改革的重要标准。我举两个例子：第一，为什么政企分开提了20多年到现在还是难以分开，并且有的政府部门还在强化某些权力？究竟谁能代表企业与政府对话，把属于企业的权利从政府手中争取回来？单个企业是无力同政府对话和谈判的，但是代表企业的行业组织在这里就能起到一个中间不可缺少的代表者的作用。这说明，行业组织发展的滞后和某些官僚化的倾向，也是影响政企不分的重要原因之一。第二个例子，虽然政府改革在多方面取得一定的进展，但无论从财政供养人数还是政府职能转换的实际进程看，政府改革还远远没有到位。我认为，这涉及到政府机构改革背后的深层次利益因素。为什么审批制度改革这么难，不应该审批的问题，现在仍旧抓在自己手中不放，就是由于在审批过程中有某些利益交换。因此，我把今天的政府改革称为四个转变：
（1）由政府主导型的市场经济向市场主导型的经济模式转变。在现代市场经济的条件下政府作用是非常重要的，但是由政府来充当市场经济的主导力量会产生一系列的矛盾和问题，亚洲金融危机深刻地说明了这一点。
（2）政府职能从优先于经济目标向优先于社会目标的转变。在各种社会矛盾利益关系日趋复杂的情况下，政府只有优先解决各类社会矛盾和社会问题，才有可能为经济持续的发展创造良好的社会环境。
（3）从审批型经济向服务型经济转变。
（4）从行政控制性政府模式向依法行政型的政府模式转变。法律首先是控制政府行为，依法控制掌握权力的人。
政府职能转变的过程，为非政府组织的发展提供了许多空间。首先，非政府组织和政府的关系转变了：应该是伙伴关系而不是行政依赖关系；是协商关系而不是隶属关系；是平等的合作关系而不是上下级行政隶属关系等。其次，政府改革也为非政府组织在公共服务社会化方面更好地发挥作用提供了空间。政府的某些社会职能完全可以让非政府组织来行使，大量事实证明它们完全可以办得很好。再次，政府职能的转变为非政府组织更好、更直接地代表各类利益群体提供了机遇和可能。现在，各种利益群体都有了产生自身代表的强烈需求。例如，长期没有解决的建立农会的问题，现在农民也开始提出自己的要求。在这种情况下，非政府组织的发展就有了重要基础，其组织经费、人员等问题的解决就有了客观基础。 |
| 二、社会团体改革与非政府组织发展 |
| 在我国经济转轨时期，社会团体的进一步发展与社会团体的改革有直接的、内在的联系。改革的一个总体目标就是从行政化、权力化的倾向向民间化、社会化转变。这里我援引海南省1988年党代会报告中的一段原话：“当前，要抓好群众团体由‘官‘办转为民办的工作，使群众团体逐步做到领导人自选、经费自筹、活动自主，在党的政治领导下，在国家宪法、法律范围内，充分行使自己的民主权利，增强活力，发挥党和政府联系群众的桥梁作用，真正代表和维护群众利益！”引用这一段话，目的是讨论几个问题：第一，在党的政治领导下，要逐步实现社会团体改革的“三自”方针，即领导人自选、活动自主、经费自筹，是否正确地规定了经济转轨时期非政府组织的发展方向？我认为，答案是肯定的。若社会团体都成了官办、半官办机构，它的代表性何在?作用何在?活力和积极性又在哪里?第二，15年前提出的社会团体改革的方向和原则，为什么未能真正付诸实践。这里有一个认识的过程，接受的过程，但实质性的因素在于，政治体制改革的严重滞后直接造成社会团体改革的“和平演退”。海南的情况也说明，社会团体的改革不仅没能推进，而且其行政化的倾向却有所发展。第三，进入改革的新阶段，能否把在党的政治领导下，实行社会团体改革的“三自”方针确定下来?我认为，在社会利益和社会矛盾日益突出的现实中，要使各类社会组织真正发挥作用，出路就在于社会团体的改革。并且，社会团体的改革越来越具迫切性。 |
| 三、事业机构改革与非政府组织发展 |
我国传统体制模式的一个重要特点，即各类社会事业由国家统包统揽。改革20多年来，虽然在这方面进行了一些改革，但总的说，还尚未完全打破国家对社会事业实行行政化管理的局面。因此，我国的事业机构的改革，尤其是那些承担了大量公益性事业机构的改革，与我国在经济转轨时期非政府组织的发展最为紧密，各类不同的协会、学会、科研机构都与这项改革有相当大的关联性。
我国事业机构的改革最为复杂，我把它分为三大类：首先是带有明显行政职能的应该回归政府；第二，完全可以企业化经营的应该划入企业改革中；第三，相当一部分属于公益性的、非营利性的、社会性的应该改为独立的事业法人，实行事业法人治理结构。以我院为例，1991年我院作为原国家体改委与海南省政府联合创建的事业机构，从创建的第二年即开始实行事业法人企业化管理模式，不要国家一分钱，不占政府编制，自负盈亏、自我发展，经过10多年的努力，已逐步形成具有独特体制优势，可持续发展的改革研究机构。 |
| 四、行业协会改革与非政府组织发展 |
| 目前，行业协会的改革面临两个大的问题：第一，市场经济发展到今天，混合所有制经济要逐步成为市场经济发展的微观基础和微观主体，在这种情况下，行业协会要由原来主要代表国有企业向反映和代表各类不同所有制的企业方面转变。第二，尽快改变行业协会行政化的倾向，取得企业的支持，代表企业说话，代表企业与政府对话，代表企业维护自身的利益，由此，才能真正使行业协会具有广泛的代表性，并且在维护企业利益方面充分发挥作用。 |
| 五、建立社会协商对话制度与非政府组织发展 |
1987年中共十三大报告中正式提出建立社会协商对话制度。其中提到群众之间具体利益和意见不尽相同，需要一个相互沟通的渠道，因此必须使社会协商对话形成制度，及时畅通准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。十几年的实践证明，建立一种有效的协商对话制度，各种不同利益群体的代表者才能够及时的、直接的将自己的意见反映上去。实行平等和伙伴式的协商对话，才能够减少各种社会矛盾，才有可能反映各类不同利益群体的需要。
建立建立协商对话制度，是发挥非政府组织作用的重要渠道。第一，理顺社会同政府的关系，重要的一条是各类非政府组织能够经常地、及时地同政府相关方面沟通与对话，这样才有利于化解社会矛盾和社会风险，把“大乱”寓于“小乱”之中。第二，社会利益主体多元化是个大趋势，具体到各群体的要求不尽相同，各类非政府组织能够及时地、准确地反映不同利益群体的具体要求，就能够使非政府组织在代表和反映不同利益群体的要求中得到发展。第三，全球化、信息化是当代社会的重要特点。因此，任何一国的突发事件都往往带有国际化特点，任何的重大信息都会在短时间内披露。在这个大背景下，建立比较完善的社会协商对话制度，有利于应对各类突发事件，有利于社会监督，有利于提高中国开放社会的国际形象。因此，在改革的新阶段，重新提出建立社会协商对话制度，是十分重要的。 |
| 六、对外开放新阶段与非政府组织发展 |
| 我举几个例子。我国加入WTO后，反倾销问题越来越成为人们关注的焦点。为什么我国加入WTO前四百多件反倾销案件只有7家企业应诉，重要的是我国的行业协会组织在反倾销的谈判中还没有拿到自己的“入场”资格。目前，上海的外商企业要求建立自己的协会组织。这就是一种“洋逼进”，对现有行业协会带来严峻的竞争压力。又如，博鳌亚洲论坛在中国举办，但是我国还没有出台国际组织在中国登记的相关规定。博鳌亚洲论坛作为一个特例采取特殊的办法办理了在中国登记的手续。今后，国际组织进入中国不可避免，并且会越来越多，依法登记已是一个相当现实的问题。我举这些例子是为了说明，改革开放进入新阶段对非政府组织的发展提出了挑战和机遇。适应这样一个新形势的要求，应当抓住对外开放的机遇，进一步加快发展非政府组织特别是行业协会，积极应对挑战，并努力化挑战为机遇。与此同时，按照全面对外开放的要求，在政策法律层面进行一些调整是极其重要的。 |
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