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陈柳钦:城市危机管理及其机制创新研究

作者:  时间:2010-08-18

【内容提要】文章界定了危机、城市危机与城市危机管理等概念的内涵,分析了当前我国城市危机管理存在的主要问题,提出了构建城市危机管理的新机制的路径:树立城市危机意识,实现危机管理理念的全方位转型;加强法规体系建设,为城市危机管理提供坚实的法律保障;建立科学合理、高效、积极的城市危机预警系统;加强公民的危机管理教育,提高公民的危机管理参与意识和能力;构建城市危机管理的社会整体联动机制;等等。
  【关 键 词】危机;城市危机;城市危机管理;机制创新
  当前,危机管理已是国际社会的热门话题,而城市危机管理更是“热门中的热门”。城市是一个关系复杂、因素众多的、多目标、多层次、多功能的动态大系统,是现代社会的主要载体,它所特有的生产要素的空间聚集和广泛流动,使得危机问题具有明显的高频次、大规模和不确定性。特别是在城市化、多元化和全球化的大背景下,城市已然成为危机的集聚地,城市危机管理任重道远。如何提高城市危机管理能力,已成为各级政府面临的重大课题。
  一、危机、城市危机与城市危机管理
  (一) 危机概念辨析
  危机作为一个复杂的概念,源自希腊的一个用于描述濒临死亡的医学术语。在《辞海》中危机有三个释义,分别是“潜伏的祸机”、“指生死成败的紧要关头”、“即‘经济危机’”[1]。《现代汉语词典》中危机则仅有两个释义:一是“指危险的根由”;二是指“严重困难的关头”。[2]站在不同的角度、不同的领域,采用不同的思维方式,对危机的认识、理解便会不同。在危机研究过程中,专家、学者们给危机赋予各种各样的定义。赫尔曼(Hermann,1972)将危机定义为一种情景状态,其决策主体的根本目标受威胁,在改变决策之前可获得的反应时间很有限,其发生也出乎决策主体的意料。这种观点侧重于事件的突发性[3]。考拉·贝尔(Coral Bell,1977)认为,危机一词不仅代表转折点或决定性时刻,但亦可以界定为危机是一段期间,该段期间内,某种关系中的冲突将会升高至足以威胁改变此关系的程度。其指出了危机的紧迫性、两面性[4]。福斯特(Foster,1980)提出“危机具有四个显著特征:急需迅速做出决策,并且严重缺乏必要的训练有素的员工、物质资源和时间来完成”,“一急需三缺乏”构成了Foster的对危机的主要理解。史蒂文·芬克(Steven Fink,1986)从危机的变化状态来表述危机: “危机是指事件处于即将发生决定性变化的一段不稳定的时间或一种不稳定的状态” [5]。罗森塔尔等(Rosenthal,1989)将危机界定为:对一个社会系统的基本价值和行为架构产生严重威胁,并且在时间性和不确定性很强的情况下必须作出关键性决策的事件[6]。巴顿(Barton,1993)提出危机是一个引起潜在负面影响的具有不确定性的重大事件,这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。这种观点指出了危机的危害性,并且将危害对象扩大到了组织及利益相关者的声誉[7]。弗恩·班克思(Fern-Banks,1996)对危机的定义也考虑了声誉方面的影响,将危机定义为对一个组织、公司及其产品或名声等产生潜在的负面影响的事故[8]。斯格(Seeger,1998)等人把危机定义为:一种能够带来高度不确定性和高度威胁的、特殊的、不可预测的、非常规的一系列事件[9]。米特罗夫(Mitroff,2000)则认为“危机是一个事件实际威胁到组织的整体”,强调了危机的影响范围[10]。
  近年来,国内一些学者也提出了自己对危机的见解。比较具代表性的有以下观点:朱德武(2002)认为:危机是指事物量变的积累,导致事物内在矛盾的激化,事物即将发生质变和质变已经发生但未稳定的状态,这种质变给组织或个人带来了严重的损害。为阻止质变的发生或减少质变所带来的损害,需要在时间紧迫、人财物资源缺乏和信息不充分的情况下立即进行决策和行动[11]。高世屹(2003)认为:“突发事件,是人们对出乎意料事件的总称” [12]。马建珍(2003)认为,危机是指社会遭遇严重天灾、疫情,或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等,社会秩序遭受严重破坏,人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态[13]。李泽洲(2003)认为:“所谓‘突发性公共事件’就是在某种状况下,由于缺乏准确预测或者有效预防而发生的。危害公共利益与公共安全的意外事件” [4]。张成福(2003)认为:“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。” [5] 薛澜等(2003)认为,危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战,有关信息很不充分,事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[6]。 李燕凌、陈冬林和周长青(2004)认为:公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件[17]。陈刚等(2009)认为,危机是指在社会生活中突然发生的、不确定的、具有一定破坏性并严重危及社会秩序,给社会和人们造成重大危害的事件。例如,战争、暴乱、灾害、事故、瘟疫、恐怖袭击、环境恶化等社会的、政治的、自然的现象都可能是危机[18]。
  在世界各国的立法中用法也不统一,常用的法律定义除“危机”外,还有“紧急事件”、“紧急情况”、“紧急状态”,或“非常状态”、“戒严状态”、“防御状态”、“特别状态”等。在现实社会中,我们认为,危机一般是指各类对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须调动有限资源紧急应对的事件。所谓的“基本价值和行为准则框架”也可以理解为关乎社会系统生存与发展的基础因素。按照中文的字面意思理解,危机则蕴含着“危险”与“机遇”的意思,是事件有可能出现转机或恶化的转折点(turning point of better or worse),并具有高度不确定性、时间紧迫性、过程持续性、反应连锁性和效果双面性等特点。美国前总统肯尼迪也曾认为“危机”有两层含义:“危”虽然意味着“危险”,但是“机”却意味着“机遇”。能够转“危”为“机”,力挽狂澜,扭转局面,方显沧海本色,才是真英雄的气度;在动态中、在不平衡中取得平衡,在逆境中变劣势为优势,才是真本事。因此,危机来时,绝不能像鸵鸟一样,头紧紧地埋在沙滩里。眼不见未必净,逃避不仅不能解决问题,还会火上浇油,只有积极主动地、冷静地去解决问题,找出问题症结所在,才能把危机的伤害降到最低。危机管理的根本就是变“危”为机。
  根据危机的形成和发展过程,大致可以将危机所经历的过程划分为四个阶段:第一阶段,潜伏期。表现为若干小问题,往往不被人注意。第二阶段,爆发期。表现各种问题的总爆发,而且杀伤力极大,问题较为集中。第三阶段,处理期。制定应急解决方案及具体实施细则并执行,以消弭危机。第四阶段,总结反思期。通过危机获取教训,并进行系统的反思,以期彻底根除和整治危机,避免发生其他危机。
  总之,危机是一个永恒的但也是时代性极强的概念。危机的出现与人类社会相伴而生。自然灾害、战乱和事故等都可成为人类社会所面临的危机,即这些直接威胁人类或某些特定人群的重大事态迫使人们必须在极短的时问域内做出应对。危机与危机管理概念中的一些基本要素是永恒的。这些要素包括对相关人群或人类最直观重要的威胁、决策的时间与心理压力、事态发展的不确定性等[19]。

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