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刘保奎:关注城镇化路径变化及城镇化放缓的趋势

作者:刘保奎  时间:2012-11-09

  2000年—2010年,我国城镇化率从36.92%提高到49.68%,增长12.76个百分点。城镇人口从4.59亿人增加到6.66亿人,增长量相当于英国、德国和法国的城镇人口总和。年新增城镇人口2068万人,相当于澳大利亚的总人口。城镇化的快速推进使我国经济获益,也让人们对今后一段时期的快速城镇化充满期待。

  今后我国的城镇化还能不能像过去10年那样快速,需要重新审视,特别是当前我国城镇化的微观路径正悄然发生变化,个人“从农村到城市”的过程正在变得更难、更慢、更昂贵。但这在理论和政策层面还未引起足够重视。

  一、我国城镇化的路径及其变化

  目前,我国基本形成了求学、入伍、务工、农转居民4种城镇化路径。其中,求学、入伍是改革开放前就有的,而务工、农转城市居民则是改革开放以后特别是上世纪90年代中后期以来新出现的。过去10年,我国每年新增城镇人口约2000万人。初步估算,求学型约200万人,占10%:入伍型约20万人,占10%:务工型约1200万人,占60%;农转居约500万人,占25%:其余如婚嫁、投靠等。从动态上看,这些微观路径正在发生变化。

  1.求学型:数量减少、层次下降。过去10年,大学招生规模逐年上升,从2000年的180万人增加到2010年的657万人,求学型城镇化数量不断增加。随着未来大学招生规模的稳定、收缩,以及由于教育资源不均衡而导致的农村生源比重迅速下滑,未来通过求学实现城镇化的人数将减少。据统计,目前我国农村生源大学生约占30%。其中,重点大学约为20%甚至更低。不仅如此,求学型城镇化的质量也在下降,农村生源大学生很难进入重点大学,多就读“三本”、民办等学校。毕业后很多成了收入低、就业不稳定的“蚁族”,逐渐成为城镇化发展的一大难题。

  2.务工型:多而不稳、制度缺位。外出务工已成为我国城镇化的重要驱动力。2000年—2010年,外出农民工数量从4200万人增加到1.5万亿人,年均增加近1200万人。但这一路径的城镇化面临制度缺位,农民工在城市中的住房、社保、医疗、子女就学等缺乏保障,是一种不完全的城镇化或“半城镇化”。同时,这一路径受市场环境影响较大,具有不稳定性。如受国际金融危机影响,外需萎缩、出口下降,导致用工减少,对城镇化发展产生较大冲击。

  3.入伍型:制度退出,路径关闭。改革开放以前,当兵一直是农村年轻人进入城市的重要途径。1985年以来的历次裁军以来,每年新征入伍的总规模减小。出于军队信息化建设需求,新征人伍中高校毕业生比重上升,义务兵(特别是农村户籍义务兵)比重下降。同时,复员转业制度的调整也降低了农村户籍义务兵到城市体制内部门就业的可能,通过“入伍转非提干”实现城镇化的路径逐渐变窄。

  4.农转居:地方热衷,纠纷增多。郊区农民被征地并转为城镇居民的农转居,是我国城镇化发展的重要途径。然而,农转居只限郊区农民,转移成本全由政府承担,使郊区农民获得了比其他地区更多的发展机会,不具有普遍性。加之,由于我国农转居政策缺少整体性框架,征地拆迁中的地方政府财力各异、农民诉求相互攀比,各种纠纷随之增多,郊区已成为利益冲突最激烈的地区。

  二、我国城镇化路径面临的主要问题

  1.城镇化成本提高:个人承担、跨代承担。过去10年,城镇化成本正在发生两方面变化:一是由国家承担转变为个人承担。二是成本大幅提高。2000年以来,我国城镇房价相比居民收入提高了3.1倍。“个人承担”和“成本提高”使一个人的力量很难承受,往往需要父辈支持,进一步转变为以家庭为单元的跨代承担。“跨代承担”过去虽很大程度上促进了我国城镇化的快速发展,但长期来看不具有可持续性。

  2.城镇化周期变长:速度放缓、质量下降。一方面,作为主体的新生代农民工原始积累的进程缓慢,并且随着其从予辈向父辈转变,其理念上也会发生相应变化,在本代实现城镇化机会不大的情况下,可能会转向支持其子代,而这几乎还需要20~30年的时间。另一方面,城镇化周期变长,也使得从“半城镇化”到“完全城镇化”的质量改善进程更加缓慢,不稳定、不完全的城镇化将持续更长时间。

  3.城镇化阶段不一:板块分异、亟须协调。过去10年,我国区域经济板块都处在城镇化曲线的同一个阶段——快速期。目前,已经发生了根本变化,即四大板块不再同处一个阶段。东部地区城镇化水平突破60%,开始进入理论上的速度放缓阶段,对全国城镇化的拉动作用也将减弱:中西部地区仍处在快速期:东北地区及部分西部地区城镇化则长期缓慢。这种变化使得过去针对城市规模(大中小城市)的政策框架已不再适应,“板块分异”需在城市政策上加强针对性。东部地区快速发展城镇化的思路需要转变:西部地区城镇化滞后于工业化的状况需要改善,中部地区就地城镇化的能力需要加强:东北及部分西部地区城镇化活力需要激发,各领域之间需要协调等,都对未来城镇化政策提出了区域视角下的新要求。

  三、政策建议

  1.加快出台城镇化中长期发展规划,编制各板块城镇化发展规划。作为引导未来城镇化发展的纲领性文件,正在编制的“城镇化发展规划”需加快出台。规划期限建议为20年,即面向2030年(届时人口、城镇化基本稳定)对我国城镇化发展的总体思路从国家战略层面进行安排。一方面,要充分考虑当前城镇化进程中的人口、城市、区域发展的新态势,进一步筛选明确未来城镇化的重点区域、重点途径和空间组织形式,提出各级各类城镇的发展导向。另一方面,要针对板块分异的状况,可在全国规划的基础上,分别编制东部地区、中部地区、西部地区、东北地区城镇化专项发展规划。

  2.在土地出让收入中单列出城镇化发展基金,形成城镇化的空间调控机制。跨区域城镇化在未来一定时期仍将是我国城镇化的重要组成部分。目前,农村人口流出地和流人地在财政、用地、社保等政策上尚未统一联动。建议以“人”和“地”相结合为重点,变“双不管”为“双支持”。在土地出让收入中单列出城镇化发展基金,由中央财政根据各地吸纳城镇人口数量进行统筹,向城镇化重点区域倾斜,形成打通流人地和流出地的城镇化空间调控机制。加强与区域发展总体战略、主体功能区战略的协调,远期共同构成国家空间调控体系,成为国家宏观调控的重要组成部分。

  3.以促进城镇化群体“节支”为重点,完善城镇化成本的政府分担机制。政府在城镇化成本上的选择性退出,造成机会不均,制约了城镇化发展。现阶段受财力所限,应以促进城镇化群体“节支”为重点,减少其在积累阶段的支出。通过搭建公共平台,降低其进城求职、寻房等交易成本:通过完善社会保障,降低其家人就医、就学支出:通过农村政策、城市政策与城镇化政策的有机衔接,减少城镇化群体的转移成本。

  长期来看,政府应以“加强各城镇化路径间的联系、优化城镇化成本支出结构”为方向,适当减少农转居支出,用农转居收益加大对求学型、务工型的支持,最终形成广覆盖、均机会的政府支持机制,并结合遴选机制,在关键时期对重点群体给以支持。

  4.以交通投入替代基本公共服务投入,适度扩大农村地区基本公共服务配置单元。随着我国城乡人口此消彼长,农村人口已不再是主体,在农村地区投入过大,可能会由于农村人口减少而造成浪费。未来应适时对部分农村政策预调微调,建议以“交通投入”替代“基本公共服务投入”,创新农村基本公共服务的提供方式,即在保障交通可达性的基础上,适度扩大基本配置单元,降低农村地区的基本公共服务支出,增强城镇化推力:也要降低城市基本公共服务价格,增强拉力。

  5.建立完善城镇化的季度监测分析机制,加强对典型和特殊地区的调研,建议近期应对各省城镇化发展情况进行专题调研,摸清其经验和问题。远期应加快建立城镇化季度监测机制,科学选择不同板块、规模、功能的城镇,形成相对稳定、季度上报的监测体系。监测对象以务工型和农转居为重点,指标不宜过多,应包括城镇户籍人口、常住人口、建设用地变动情况,以及农民工收入、居住、社保、子女就学、职业、进城年数等变动情况,农转居数量、投入、补偿标准、社保、涉地面积、土地收入等情况。

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