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马凯:走出一条中国特色城镇化道路

作者:马凯  时间:2012-11-23

  改革开放以来,我国城镇化的实践不断发展,我们对城镇化的认识也不断深化。党的十六大作出了走中国特色城镇化道路的战略决策,党的十七届五中全会对积极稳妥推进城镇化作出了具体部署。深刻认识推进中国特色城镇化的重大意义、科学内涵和重点任务,积极稳妥推进城镇化进程,是全面建设小康社会和实现社会主义现代化的重大战略任务。利用今天这个机会,我围绕推进中国特色城镇化问题讲三点意见,供大家在学习中讨论参考。

  一、我国城镇化发展进入关键阶段

  城镇(城市),最初是在农业生产有了剩余、手工业从农业分离,进而商品交换扩大形成固定交易市场并与防御性城堡融为一体逐步发展起来的。城镇化,则是随着工业化发展,非农产业不断向城镇集聚从而人口向城镇集中、乡村地域向城镇地域转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。城镇化是人类社会经济发展的必然趋势,是社会文明进步的重要标志。

  当前,我国工业化正处在中后期阶段,全国人民正在为实现全面小康社会目标进而基本实现现代化而努力奋斗。世界各国的发展经验表明,现代化是依托工业化、城镇化由传统农业社会向现代社会转变的过程,城镇化与工业化、现代化相伴而行、相互促进。城镇化是国家现代化的重要内容,也是衡量一国现代化水平的重要标志。顺应人类社会发展规律,积极稳妥推进城镇化,对于继续顺利推进我国现代化建设、加快建成全面小康社会,具有至关重要的作用。

  第一,城镇化是保持经济持续较快发展的强大支撑。内需是我国经济发展的根本动力,而扩大内需的最大潜力在于城镇化。城镇化能够有力拉动消费需求。一般来说,城镇居民人均消费水平远高于农村居民。2011年我国人均消费支出城镇居民为18750元,农村居民为5633元,城镇居民为农村居民的3.3倍。随着城镇化的推进,一方面能带动大量农民转为市民,其消费结构的升级和消费水平的提高将引发巨大的消费需求;另一方面,随着农村剩余劳动力的转移,为农业规模化经营创造了条件,农民收入提高后又会不断提升农民消费需求。城镇化能够有力拉动投资需求。城镇化需要大量的生产性投资,以创造就业岗位并满足不断增加的消费品需求;城镇化需要大量的基础设施和公共服务投资,以加快供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等设施建设,教育、卫生等公共服务设施建设,以及商贸、金融等各类服务业的设施建设;城镇化需要大量房地产投资,以满足住房需求和工商业生产经营需要。这些投资是由于城镇化本身引致的,是有客观需求基础的,一般不会造成新的产能过剩。如果说工业化和农业现代化是巨大的供给能力不断提升的过程,那么城镇化则是巨大的内需潜力不断释放的过程,将为我国经济长期健康发展提供持续内在动力。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨就曾预言,美国的新技术革命和中国的城镇化,是21世纪带动世界经济发展的“两大引擎”。

  第二,城镇化是推动经济结构调整升级的重要抓手。经济结构失衡是长期制约我国现代化建设的一个突出问题,从产业结构看,集中体现在一、二、三次产业比例不协调,农业基础薄弱,工业大而不强,尤其是服务业发展严重滞后,成为制约经济发展的短腿。目前主要发达国家服务业在国内生产总值中的比重大多在80%以上,与我国同等人均收入水平的国家也大多在54%左右,而我国多年来徘徊在40%多一点。造成我国服务业发展滞后的重要原因之一,就是城镇化发展质量不高,不少地方服务业发展所需的“入门人口”规模达不到,缺乏需求支撑。城镇化带来的人口集聚和产业集聚,不仅能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主的生活性服务业和以金融、保险、物流等为主的生产性服务业的发展,而且能够推动教育、医疗、就业、社会保障等公共服务的发展,从而能够使服务业范围不断拓展、规模不断扩大、质量不断提高、比重不断提升,最终改变服务业发展滞后的局面,推动形成一、二、三次产业协同拉动经济增长的格局。同时,城镇化有利于工业结构转型升级,通过资源整合和优化配置、聚集人力资源等,促使企业形成充分竞争,增强创新动力和能力,提高科技进步与经营管理水平,推动我国工业由大变强。从全国范围看,城镇化是资源在区域之间逐步实现优化配置的过程,最终有利于实现区域协调发展。总之,如果城镇化这步棋走好了,可以加快扭转经济结构失衡的局面,使经济发展的质量得到大幅度的提高和改善。

  第三,城镇化是解决“三农”问题、促进城乡协调发展的重要途径。建成全面小康社会、实现现代化,难点、重点在于解决好“三农”问题。然而要解决中国的“三农”问题,绝非易事。我国人均耕地仅一亩半,从人多地少这个最基本的国情出发,要解决“三农”问题,仅靠农业自身、农民自身、农村自身是难以从根本上解决问题的,必须打破城乡二元结构,超越农村层次,在更大范围优化配置城乡土地、劳动力、资金、技术等资源。要发展农业,必须发展非农产业;要富裕农民,必须减少农民;要繁荣农村,必须发展城镇化。这就是事物发展的辩证法。城镇化有利于加快农业现代化。从总体和长远看,城镇化有利于节约土地资源,腾出宝贵的空间资源用于发展农业和保护生态。城镇化使农村人口不断减少、农民人均占有资源量提升,这使农业规模经营和农业机械化成为可能,从而成为实现农业现代化的必要条件。城镇化是城市人口增加、消费结构和水平不断提升的过程,这使全社会对农产品的数量、品种、质量、安全提出了更高的需求,从而成为农产品持续发展、不断升级的不竭动力。同时,只有工业化、城镇化发展到一定水平,才能实现向“工业反哺农业、城市支持农村”的转变,有条件逐步加大反哺和支持的力度,用现代物质条件装备农业,用现代科技改进农业,用现代产业体系提升农业。城镇化有利于农民增收。我国农村人多地少,农民多处于不充分就业状态,这是造成我国农民收入水平低的重要因素。在这个意义上讲,“只有减少农民,才能富裕农民”。在城镇化进程中,大量农民转向非农产业就业,可以直接增加农民非农收入;农村规模经营和农业现代化水平的提高,可以提高农民务农收入;城郊土地升值使部分农民分享土地增值收益,可以增加农民财产性收入。城镇化有利于新农村建设。随着要素流动和城乡统一市场的形成,随着城乡基础设施建设一体化和城乡公共服务一体化的推进,农民的生产条件、生活环境和整个农村面貌将会发生深刻变化。

  第四,城镇化是提高人民群众生活水平、促进人的全面发展的重要举措。城镇化作为人类文明进步的产物,既能提高人类生产活动效率,又能为人类提升生活质量和水平创造更优越的条件。随着城镇化的推进,城镇水电路气等基础设施逐步完善,公共服务能力不断得到增强,文化事业不断发展,生态环境持续得到改善,城镇运行效率会进一步提高,居民生活会更加舒适便捷,精神文化生活会更加丰富多彩。城镇化使越来越多的农民转为市民,在劳动就业、工资福利、子女就学、公共卫生医疗、社会保障等方面享受平等权利,分享现代文明的成果,同时也使农村生活质量和水平相应得到改善提高。因此,城镇化发展是不断满足人民群众新期待、促进人的全面发展的阶梯,是加快建成全面小康社会的必由之路。

  改革开放以来,随着经济持续快速发展,我国城镇化发展也取得很大进步。城镇化率快速提升。2011年城镇化率由1978年的17.9%上升到51.3%,城镇人口总量历史性地超过农村人口,标志着城乡经济社会结构发生重大变化。城镇规模扩大、数量增加。2010年我国城市数量由1978年的193个增加到657个,超过100万人口的城市由29个增加到125个,建制镇由2173个增加到19410个,城市群逐步形成。城镇设施和功能不断完善。城镇道路交通和通信设施不断完善,供水普及率、燃气普及率、污水处理率和生活垃圾无害化处理率等指标显著提升,新农村建设力度不断加大,城乡面貌焕然一新。城镇化发展取得的这些成果,是我国改革开放累累硕果的重要组成部分。

  但是,我们也要看到,由于历史传统、经济社会、体制机制等多方面深层次的原因,也由于我们对走中国特色城镇化道路的认识有一个逐渐深化的过程,我国城镇化发展过程中也出现了一些必须高度重视和需要着力解决的问题。一是城镇化发展水平总体滞后。从国际比较看,我国与工业化发展水平、人均GDP水平大体相当的国家相比,城镇化率是偏低的。从城镇化与工业化进程相比,我国在20世纪70年代以后,工业增加值已经超过农业增加值,进入工业化加快发展时期,而我国城镇增加人口超过农业增加人口则是80年代以后的事情,说明我国进入城镇化加速发展时期至少从起点上落后了十几年。从城镇人口数量看,人口城镇化明显滞后于土地城镇化。我国城镇化率2011年为51.3%,但其中包括了规模达1.59亿在城市工作半年以上、户籍在农村的农民工及随迁人口。这部分人口并未真正融入城镇、享受城镇居民的公共服务,还不是真正意义上的城镇居民。不包括这部分“半城镇居民”,按户籍计算的城镇化率只有35%左右,远低于世界银行统计的中等收入国家平均48.5%的水平。从城镇化质量看,发展滞后更为明显。城镇化发展中“重面子轻里子”、“重地上轻地下”、“重硬件轻软件”、“重短期轻长期”等问题突出,造成城市功能不完善、不协调。城市地下空间普遍缺乏统一规划和有效利用。有的城市基础设施建设滞后,有的城市公共事业投入严重不足,一些大城市、超大城市交通拥堵、环境污染、住房紧张、空间拥挤、安全风险严重、生态空间不足等“城市病”显现。二是城镇化发展方式粗放。城镇化过程中过度依赖低成本的资源进行数量扩张。2000-2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%,而城镇人口仅增长了45.9%,城镇用地规模扩展过快,全国城镇化呈现低密度化和分散化倾向。一些城市形成“摊大饼”式的空间扩张形态,盲目建设大马路、大广场、大厂区、标志性建筑等,浪费了宝贵的土地资源。一些城市发展超出了资源环境承载能力,“旧账未还、又欠新账”,人口、土地、资源、环境的矛盾日益突出。特别是水及其带来的问题尤为严重,全国650多座城市,有400多座城市缺水,110座严重缺水。一些地方城市发展相互不协调,产业和功能相互雷同,特别是城市群发展不足,作为主体形态的规模效应、集聚效应和节约集约利用资源的效应没有得到很好发挥。三是城镇空间分布和规模结构不尽合理。城镇化水平呈“东高西低”特征,东部一些地区人口、土地、资源矛盾加剧,中西部许多地方潜力还没有充分发挥,城市群数量不足与质量不高并存,中小城市潜力尚未充分发挥出来,小城镇数量多、规模小、功能有待提升。四是城镇化发展的产业支撑不强。工业化、城镇化与服务业的发展没有形成良性循环,产业集聚带动社会分工深化细化不够,人口城镇化滞后导致需求拉力不强,服务业发展严重滞后。一些地方搞城镇化只是盲目跑马圈地,“开发区”、“工业园区”、“城市新区”有其名而无其实。一些中小城市、小城镇产业发展和集聚缺乏支持,造成产业发展吸纳就业的能力不高,对城镇化发展支撑能力低下。五是城镇化过程中城乡矛盾突出。一些地方城镇化发展缺乏城乡统一规划,城市发展和农村发展“一头重、一头轻”,反哺农村力量薄弱,耕地减少过多过快,影响农业发展,没有达到提升农业、富裕农民、建设农村的效果。有的地方甚至违背农民意愿“迁村并点”,要求农民“上楼”、“腾地”,损害了农民的利益。六是城镇化发展的体制机制障碍亟待破除。中央提出了一系列推进城镇化的方针战略,但与之配套的具有指导性的规划体系和有效的实施机制还没有形成。一些地方随意调整规划,在规划实施中各自为政、相互脱节、协调不够。土地管理制度、就业制度、社会保障制度、户籍管理制度等方面的改革滞后,经济政策和社会政策不协调,制约了公共资源在城乡的优化配置和生产要素在城乡之间的合理流动,影响了城镇化的健康有序发展。

  综上所述,当前和今后一段时期,我国城镇化发展处于一个关键时期。一方面,顺应人类社会发展规律和城镇化发展规律,我国城镇化仍面临必须也有条件保持较快发展的历史机遇,这是事关经济社会发展全局的重大战略。另一方面,我国城镇化又存在不少突出矛盾和问题,也面临一系列困难和挑战。这些问题和矛盾如果得不到很好解决,势必影响城镇化健康有序发展,进而影响我国现代化发展进程。问题的关键在于:必须切实转变城镇化发展方式,提高城镇化发展质量,积极推进并努力走出一条符合科学发展观要求的中国特色城镇化道路。这是当前摆在我们面前的一项重大而紧迫的任务。

  二、中国特色城镇化道路的基本内涵

  我国城镇化是世界城镇化进程的重要组成部分,既要遵循城镇化发展的一般规律,又要符合中国国情。纵观各国城镇化进程,既有经验,又有教训,从中可以引出许多规律性的认识。一是城镇化水平要与工业化发展水平相适应。农业劳动力向非农产业转移、相应的农村人口向城镇人口转移的规模,是由工业化水平和经济发展水平决定的;反过来,城镇化水平又制约着工业化和生产力的发展。超越工业化和经济发展水平,不顾条件、单凭热情盲目加快城镇化,会使城镇化缺少产业支撑而难以持久;城镇化落后于工业化水平,会影响产业集聚和经济结构优化,延缓工业化和现代化进程。二是城镇化速度要与城镇化的发展阶段相适应。世界城镇化历史表明,城镇化具有明显的阶段性特征,其发展轨迹类似一条拉平的“S”形曲线。一般说来,当城镇化率小于30%时,是城镇化初期阶段,发展速度比较缓慢;当城镇化率处于30%到70%之间时,是城镇化中期阶段,发展速度相对较快;当城镇化率超过70%时,是城镇化后期阶段,发展速度减缓并逐步趋于稳定。一个国家城镇化的发展速度应当顺应而不是背离这一阶段性规律,过快或过慢都会产生一系列经济的和社会的问题。三是城镇化格局要与本国国情相适应。不同国家的自然地理条件、资源禀赋、人口规模和历史文化传统不同,城镇化的格局包括城镇形态、规模、结构、空间布局、演进方式等也会不同。一般来说,土地稀缺、人口稠密、能源短缺的国家和地区,大都是集中型城镇化;土地广袤、人口密度小、人均占有能源资源水平高的国家和地区,多数是漫延式城镇化;经济发达国家普遍形成了一个或几个具有国际影响力的城市群,成为体现国家竞争力的主体区域。四是城镇化发展是趋利避害的过程。世界城镇化发展史表明,在看到城镇化的历史必然性和历史进步性的同时,也要看到“没有免费的午餐”,城镇化发展搞得不好也要付出代价和成本,引发新矛盾和问题,必须清醒认识和妥善化解。正如曾任联合国助理秘书长沃利·恩道所说的,“城市化极有可能是无可比拟的未来光明前景之所在,也可能是前所未有的灾难之凶兆”。在城镇化道路上一旦出了大量问题往往很难纠正,纠正起来要付出巨大代价。农业用地转为城镇用地,会提高土地产出效率,但过多占地则会影响农业基础;农民变市民会提升人的素质和生活质量,但处理不当,会出现大量“三无”(无地、无业、无保障)人员,甚至出现“贫民窟”;城镇产业和人口的集中会带来集聚效应,但常常伴生交通拥堵、环境污染等问题。因此,在城镇化的过程中,必须善于正确处理工农关系、城乡关系、经济发展和社会发展的关系、人与自然的关系等,做到统筹兼顾、趋利避害,才能保持城镇化健康发展。上述这些带有普遍意义的规律和经验,我们在推进中国特色城镇化过程中应当认真遵循和借鉴。

  遵循世界城镇化的一般规律,借鉴各国城镇化的经验教训,结合我国的基本国情和当前面临的具体情况,中国特色城镇化道路应当是一条以科学发展观为指导,坚持集约发展、多元形态、三化同步、两手结合、以人为本的新型城镇化道路。

  集约发展,就是要坚定不移地走资源节约、环境友好、可持续发展的城镇化道路。我国人多地少水缺,人均耕地仅为世界平均水平的40%,宜居土地只占陆地国土面积的19%,人均淡水资源占有量仅为世界平均水平的25%,人均石油、天然气可采储量仅为世界平均水平的7%。这一基本国情决定了我国城镇化不能粗放占用土地,不能像某些发达国家城镇化那样消耗资源,不能重蹈“先污染,后治理”的老路,只能走资源集约节约发展的城镇化道路,根据资源环境承载能力合理控制开发强度、合理调整空间结构、合理控制城市规模,切实保护好生态环境,增强城镇化发展的可持续性。

  多元形态,就是要坚定不移地走以城市群为主体,大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。我国地域辽阔,不同地区自然地理条件差异大,经济社会发展不平衡,现有人口分布很不均衡,未来城镇化发展潜力和综合承载能力差异很大。这一基本国情决定了我国城镇化不能像有的国家那样,在城镇规模结构上过于偏重发展大城市或小城镇,在城镇空间布局上片面集中于某些地区或发展某种模式,只能因地制宜、分类引导,无论是城镇规模还是城镇结构,无论是城镇布局还是城镇化演进方式,都必须坚持多元形态,走大中小城市和小城镇相互协调和多样化发展的城镇化道路。同时要看到,城市群的发展符合城镇化发展规律。城镇化初期,主要是以单个大城市的平面扩张为主,发展到一定阶段后,会逐步形成1-2个特大城市为龙头,中小城市集群协调分布、城镇间保留一定的农田、林地、水面等绿色空间,并通过高效便捷的交通走廊连接的城市群(城市带、城市圈)。这种城镇化的空间组织形态由现代化的交通连接,在不降低大城市的规模经济和集聚经济的同时,又能够防止单个城市过度扩张带来的“城市病”;相对集中的布局,还可以避免分散型城镇化带来的土地浪费,有利于保护土地和生态环境;城市群以外的其他城市和小城镇,作为特色产业中心或一定区域的公共服务中心,点状分布在其他区域,也将发挥不可或缺的独特功能,有利于形成大中小城市和小城镇协调发展的格局。

  三化同步,就是要坚定不移地走统筹城乡,城镇化、工业化和农业现代化协同推进的城镇化道路。农业人口规模庞大,是我国区别于其他国家的又一个基本国情。目前我国城镇化率已超过50%,但农业人口仍达6.7亿人,而英国、巴西同一城镇化水平时期,农业人口仅为1300万人和4500万人。到2030年,我国城镇化水平若达到65%,从农村需要转移的人口将达3亿左右,这相当于美国的总人口,同时仍有约4.5亿人生活在农村,这相当于一个半美国的人口。一方面,转移这么大规模的农村人口,需要城镇工业和服务业的极大发展,而工业的发展和城市文明的提升,需要以农业劳动生产率的提高和产品质量的提升为基础,离不开农业的现代化;另一方面,改善数量仍然庞大的农村人口的生活,需要农业现代化和新农村建设有更大进展,而农业的现代化和新农村建设也需要工业和城镇的反哺、辐射和带动,为实现农业现代化提供人才、物质、技术、资金和市场支持。可见,我国的工业化、城镇化和农业现代化与全面建设小康社会和实现现代化是同一历史过程,三者相辅相成,必须同步推进。城镇化过程,不仅是与工业化相互适应、相互推动的过程,而且是与农业现代化相互支持、协调发展的过程。中国的城镇化,不应是削弱农业、剥夺农民、凋敝农村的过程,而应当是加强农业、富裕农民、繁荣农村的过程。这是中国城镇化能否健康可持续发展的关键之一。

  两手结合,就是要坚定不移地走市场“看不见的手”与政府“看得见的手”共同推进的城镇化道路。成功的城镇化,既是市场调节、自然发展的过程,又是政府调控、规划引导的结果。城镇化的过程,是生产要素集聚和更高效率配置的过程,必须充分发挥市场配置资源的基础性作用,决不能违背市场规律和城镇化发展规律,以行政方式、长官意志拔苗助长、“人为造市”。城镇化过程不仅是一个经济发展过程,而且是一个涉及到自然资源、生态环境、公用事业、社会管理等一系列问题的综合发展过程。市场能解决城镇化中微观资源配置问题,但难以解决好城镇化宏观布局问题;市场能够解决城镇化中的一些经济矛盾,但解决不好城镇化发展中人口、经济与资源环境的矛盾,城乡、地区之间发展不协调的问题,以及收入分配不公、体制机制不合理等问题。发达国家在这个问题上是走了弯路的。他们是在城镇化过程中不断出现问题、历经一两百年的发展过程,才逐渐走到了两手结合的路子上。我国实行社会主义市场经济制度,在推进城镇化过程中,必须始终坚持发挥市场配置资源的基础性调节作用,同时我们又有更好的运用政府调控的基础和条件,坚持两手结合、两手都硬,市场基础性作用和政府有效调控相结合的城镇化道路,是我国推进城镇化的一大特色和优势。

  以人为本,就是要坚定不移地走把提高人的物质文化水平作为出发点和归宿、发展成果由城乡居民共享的城镇化道路。以人为本,是科学发展观的核心,也是城镇化科学发展的核心。要按照以人为本的原则建设城镇、发展城镇经济,加强城镇基础设施建设,增强城镇公共服务能力,健全社会保障体系,提高城镇运行效率,不断提升城镇居民的生活质量,竭力避免出现一些国家曾经或仍然存在的各种“城市病”。特别是要把促进农民工市民化作为当前和今后一个时期我国城镇化健康发展的重要任务,下大气力抓好,使农村转移人口不仅能在城镇就业,而且能在城镇定居,平等地享有所在城镇居民享有的社会保障、公共服务和政治权利,成为真正意义上的城市居民,决不能出现一些国家曾经或仍然存在的城市“贫民窟”现象。推进城镇化不但要不断满足当代人的发展需要,而且要为下代人、世代人着想,为中华民族的世代繁衍发展奠定基础和留有空间。

  三、推进中国特色城镇化的重点任务

  按照走中国特色城镇化道路的要求,针对制约城镇化健康发展的突出矛盾和问题,当前和今后一段时期,推进我国城镇化发展的主要任务是,使城镇化发展水平与工业化、现代化相适应,着力转变城镇化发展方式和提高城镇化质量,促进城镇化布局和形态得到优化,城镇可持续发展能力明显增强,城镇化健康发展的体制机制得到完善,以城镇化健康有序发展推动全面小康社会建设。    第一,科学制定战略规划。推进城镇化,必须发挥规划的“龙头”作用。要科学编制国家城镇化发展规划。加强对中国特色城镇化发展规律的研究,深化国家城镇化发展战略,抓紧制定管长远、管全局的国家层面的城镇化发展规划。国家城镇化发展规划要与国家的经济社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划、人口发展规划、文化保护规划等相衔接,以人口城镇化为核心,坚持城乡统筹,兼顾人口、经济、资源环境、社会发展、区域发展之间的关系,明确城镇长远发展方向、空间战略布局、长期发展目标,形成可考核的促进城镇化科学发展的指标体系,提出切实可行的保障措施。要完善城乡规划体系。在国家城镇化发展规划指导下,编制好全国和省域城镇体系规划,各个城镇规划要与国家城镇化发展规划、与所在地区的各项规划相衔接,打破行政区划束缚,突出经济区域导向,形成各地区、各城市规划相互衔接、协调一致的规划体系,引导各地城镇化协调有序发展。要强化规划的执行效力。完善相关法律法规,提高规划的科学性、权威性和约束力,依法加强对规划实施的监督管理,建立违反城乡规划的责任追究制度,坚决防止随意调整规划,杜绝规划“纸上画画、墙上挂挂”的现象,切实使规划落到实处、取得实效。

  第二,发挥产业支撑作用。推进城镇化,必须加强产业支撑,提升转化农民、吸纳就业的能力,夯实城镇化的经济基础。要着力优化产业布局。围绕构建城镇化战略格局,优化重大生产力布局,推动生产要素向重点发展的国家级城市群和区域型城市群集聚,加快壮大产业规模。要把转变工业发展方式和调整工业内部结构作为重点,改造提升传统产业,培育壮大新兴产业。强化城镇体系专业化分工协作,提升中小城市的产业承接能力。坚决杜绝把应淘汰的落后生产技术、污染严重的企业向中西部地区和农村地区转移。逐步形成大中小城市和小城镇分工合理、特色突出、功能互补的产业发展格局,为形成合理的城镇体系提供基础。要注重增强就业吸纳能力。提高城镇产业发展和经济增长的就业弹性,发展吸纳就业能力强的现代城镇产业体系。着力提高城镇服务业比重,营造有利于服务业发展的政策和体制环境,坚持生产性服务业与生活性服务业并重、现代服务业与传统服务业并举、拓展新领域、发展新业态、培育新热点。鼓励特大城市和大城市加快形成以服务经济为主的经济结构。大力促进中小企业特别是小微企业发展,促进非正规就业发展,为城镇化拓展空间。要继续加强农业基础地位。采取综合措施,转变农业发展方式,完善农业现代产业体系,促进农业生产经营规模化与现代化,切实保障城镇化、工业化与农业现代化协调同步,以农业的现代化筑牢城镇化、工业化的基础。

  第三,优化城镇化布局和形态。推进城镇化,必须根据资源环境承载能力、发展基础和潜力,按照《全国主体功能区规划》的要求,着力构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局,即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以国家优化开发和重点开发的城市化地区为重要支撑,以轴线上其他城市化地区为重要组成部分的城市化格局。要着力推进形成城市群。按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则,以大城市为依托,以中小城市为重点,形成辐射作用大的城市群。优化提升环渤海、长三角、珠三角三个特大城市群,逐步形成长江中游、成渝、中原等国家重点开发区域的新城市群,形成带动全国经济发展的增长极,增强对内对外辐射能力。在资源环境承载能力较强、城镇体系比较健全、区域中心城市有较强辐射带动作用的地区,以完善基础设施、提升中心城市功能、促进分工协作为重点,积极培育区域性城市群。要着力提高大城市的质量。提升大城市的区域经济中心、对外开放门户、科技创新基地、教育文化中心等功能,增强其对周边地区经济社会发展中的服务、辐射和带动作用,发挥其在城市群中的龙头作用。要合理调控大城市特别是特大城市人口规模,着力解决交通拥堵、环境污染、内涝灾害等突出问题,防治“城市病”。要加快发展中小城市。优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸发展成为中小城市。注意引导中小城市的有序发展,在农产品主产区和重点生态功能区集中建设县城和中心镇。要有重点地发展小城镇。合理规划、分类指导,控制数量、提高质量,完善功能、突出特色,以县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点。在城市群周边地区,推动小城镇发展与缓解大城市中心区人口压力相结合,其他地区小城镇的发展要与服务“三农”相结合,与提供公共服务相结合。

  第四,提高城镇综合承载能力。推进城镇化,必须按照城镇人口增长趋势,进一步在提高城镇综合承载能力上下功夫,努力使城镇承载能力得到明显增强,城市管理水平得到全面提升,确保城镇化发展与城镇承载能力相适应。要着力提升城镇基础设施承载能力。加强城镇交通体系的规划和建设,围绕城镇化布局和形态,完善综合运输通道和区际交通骨干网络,强化城市群之间交通联系,改善中小城市和小城镇对外交通。要加大城镇公共交通投资力度,优先发展公共交通,加强步行和自行车交通系统建设,倡导绿色出行,缓解交通拥堵。按照统一规划、适度超前、合理布局、统筹推进的原则,加大电力、通信、给排水、燃气热力管网、道路、照明、垃圾污水处理以及城镇信息基础设施等市政公用设施建设力度。加强城镇污水垃圾处理设施建设力度,加强城市应急防灾能力建设,严防城市内涝事故。加强公共服务设施建设,以均衡配置为目标,统筹布局学校、医院、文化设施、体育场所的建设。统筹安排各项基础设施建设,避免“建了拆、拆了建”的短期行为。加强对古旧城和特色城镇、文化村落和文物的保护,避免“千城一面”,彰显文化特色。要着力提升城镇可持续发展能力。积极建设资源节约、环境友好、适宜人居的绿色、低碳城镇,大力发展节能建筑与绿色建筑,推进城镇节能减排战略。加强城镇资源循环利用,合理确定城市开发边界,加大存量建设用地挖潜力度,开展城镇低效用地再开发,形成节约集约利用土地发展城镇的倒逼机制。合理确定城镇土地开发强度,提高建成区人口密度,鼓励发展紧凑型城镇。加强城市节约用水,提高城市环保设施建设和运行水平,提升环境质量。加强城市生态系统建设,加强水源地、生态廊道等城市生态系统保护,最大程度减少开发建设对自然生态系统的扰动和影响,营造人与自然和谐共融的城市环境。要着力提升城镇综合管理水平。树立建管并重、服务为先的理念,强化城市政府公共服务和社会管理职能,加大对教育、医疗、文化投入力度,特别是要提高中小城市和小城镇的公共服务水平,逐步解决优质公共资源短缺问题,让人民群众公平分享优质公共服务资源。加强对市政、交通、市容和环境的系统化管理,将“城中村”、城乡结合部和流动人口集中聚集区纳入城市统一规划进行建设和管理,全面改善这类地区的市政公用设施条件。统筹区域内各种设施建设,促进相邻城镇资源共享。加强城镇地下空间规划管理,统筹规划地上地下基础设施,强化地下管线综合管理。完善城市综合管理体制机制,提升城市管理信息化水平,创新公共服务供给方式,推广数字城管模式,促进多部门城市管理职能整合,不断提高应对突发事件和抵御风险的能力,推动城市管理由“管住人”向“服务人”转变。

  第五,加快统筹城乡发展。推进城镇化,实现“三化同步”,必须从规划、产业、基础设施和公共服务等方面做到城乡统筹。要统筹城乡发展规划。对城乡的基础设施建设、经济发展、公共服务、社会管理等进行一体化规划布局,促进生产要素在城乡间合理流动、公共资源在城乡间均衡配置。要统筹城乡建设用地管理,科学合理地布局工业、服务业、交通、住宅、基本农田以及生态用地,加强农村建设用地整理复垦,优化城乡用地结构和布局,推动土地资源要素在城乡之间合理流动和优化配置。要统筹城乡产业发展。加强农业投入,加大城镇对农村的产业辐射力度,着力形成合理分工的产业布局,合理引导农村工业向园区集中,加快发展农村第三产业。要统筹城乡基础设施建设。加快农村基础设施建设,推动城镇基础设施向农村延伸,做好城乡各类基础设施的衔接,促进基础设施建设规模化和服务区域化。统筹城乡生态建设和环境保护,建立城乡优势互补的环境保护和治理机制,推进农村村容整治。要统筹城乡基本公共服务。各级政府都要增加对农村的公共服务投入,特别是要提高政府土地收益用于“三农”的比例。大力发展农村文化、教育、医疗卫生等事业,逐步提高农民养老保险、医疗保险等社会保障标准,不断缩小城乡居民社会保障差距。

  第六,积极破除体制障碍。推进城镇化,必须进一步大胆探索,破除体制尤其是城乡二元体制的障碍。只有不断推进土地、户籍、财税、行政管理等各方面体制机制改革,才能为城镇化的健康有序发展提供保障。

  一是深化土地管理制度改革。坚持最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度,按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则,推进土地管理制度的改革,促进土地资源节约使用和优化配置,既要适应城镇化发展需要,又要保障农民权益和保护耕地资源。要加快研究改革征地制度,抓紧起草《农村集体土地征收补偿条例》,缩小征地范围,规范征地程序,完善征地补偿安置办法,保障被征地农民的财产权益,保障被征地农民在征地过程中的知情权、参与权、表达权、监督权,保障被征地农民的生活水平有提高、长远生计有保证,使城镇化的过程成为有利于富裕农民而不是剥夺农民的过程。要积极探索符合规划、经批准使用农村集体建设土地的城镇经营性项目由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营的有效形式。要在保障用益物权的前提下,探索允许农民进城落户后依法自主处置承包地、宅基地等农村土地的有效形式。要根据优化城市化布局和促进农民工市民化的要求,实行差别化的土地利用和管理政策,提高耕地占用成本,鼓励使用低丘缓坡荒滩等未利用地建设发展城镇。新增建设用地要向重点建设的城市群倾斜,向吸纳农民工人数较多的城市倾斜。要强化各类建设用地标准控制,提高单位土地面积承载人口数量和产业产出强度。

  二是统筹推进人口管理制度改革。通过人口管理制度改革,创新和完善人口服务和管理制度,促进人口有序流动、合理分布和社会融合。要按照“公平公正、分类推进、统筹规划、稳妥有序”的原则,稳步推进户籍制度改革。根据城市规模和综合承载能力,以就业年限或居住年限或城镇社会保险参与年限为基准,由各类城市制定公平合理的农民工落户标准,引导农民工形成合理预期和流向。建立健全户籍和居住证并行、补充衔接的人口管理体系,逐步建立城乡一体、以居住地为依据的人口登记制度,最终消除城乡分割的二元户籍制度。要运用公共资源和市场机制,引导人口有序迁移和适度聚集,在城市群、特大城市和大城市、中小城市和小城镇之间形成合理的人口分布格局。合理控制特大和超大城市人口规模。

  三是着力推进农民工市民化。通过农民工市民化,让农民工均等享受公共服务,促进农民工个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区。鼓励各地根据实际探索以居住证为载体,建立健全公共服务与居住年限挂钩的机制,逐步扩大农民工享受公共服务的范围。要加快完善城乡劳动者平等就业制度,努力实现农民工与城镇就业人员的同工同酬,保障农民工的合法劳动权益。将农民工纳入创业政策扶持范围,健全农民工劳动保护、法律援助等权益保障机制。要加快推进农民工社会保障全覆盖,逐步实现与城镇职工平等享有相应待遇。尽快建立社会保险跨区域转移接续机制,加强对企业社保缴费的监管力度,切实提高农民工参与城镇社保的参保率。将符合条件的农民工纳入社会救济覆盖范围。要保障农民工享有同等医疗卫生服务,推动社区医疗服务向农民工聚居地延伸。要逐步完善农民工城镇住房保障的政策措施,通过配租配售实物保障性住房,发放住房补贴等多种方式,逐步解决进城农民工的基本住房问题。要保障农民工随迁子女在居住地受教育的权利,将农民工随迁子女义务教育纳入城市教育发展规划和财政保障范围。要加强对农民工民主政治权利的保障,逐步放宽农民工在就业地和居住地参加选举的权利,使农民工的诉求有制度化的表达渠道。抓紧研究建立农民工市民化成本分担机制,强化各级政府责任,充分调动社会力量,尽可能缩短农民工市民化的过程。

  四是深化财税金融体制改革。通过财税金融体制改革,形成有利于城镇化科学发展的激励机制。要建立中央和地方财权与事权相匹配的财税体制,提高地市与县级财政能力。要调整财政支出结构,将更多资金投向公共服务领域和社会发展领域,逐步实现人均公共财政支出大体相等。按照常住人口规模安排财政转移支付,通过完善税制、增加直接税形成地方税收随人口增长的机制,建立激励吸纳外来人口、扩大就业的长效机制。要合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例,将土地出让收入纳入公共财政进行管理,提高土地出让收入的使用效率,减少地方政府对土地财政的依赖。要按照市场规律建立多元化的地方政府融资渠道,推动民间资金投资建设经营性基础设施,鼓励和吸引民间资金参与准公益性项目建设,切实解决城镇化建设中的资金短缺问题。

  五是深化行政管理体制改革。通过行政管理体制改革,提高社会管理能力,加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制。要逐步改变按照行政等级配置公共资源的管理体制,简化行政层级,适时适度调整行政区规模和管理幅度,研究设立城市群协调管理机构。探索对经济总量较大、吸纳人口较多的县城和小城镇,赋予其与经济总量和管辖人口规模相适应的经济社会管理权限。要科学设置管理机构和人员编制,提高政府履行公共服务和社会管理的能力。推动基层政府行政职能归位、服务职能下移,创新社区管理和社会组织管理体制。要完善社会领域决策、执行和监督机制,推动决策民主化,涉及规划、环境、住房、社会保障、交通收费等与人民群众生产生活密切相关的重大决策,必须按规定履行听证程序。要健全应急管理和治安防控体系,增强公共安全和社会治安保障能力,不断提高城市管理特别是社会管理水平。

来源:国家行政学院学报 [关闭] [收藏] [打印]

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