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真正城镇化是户籍制度改革的难点和核心

作者:陆正明  时间:2013-07-03

  □户籍制度改革的难点主要来自三方面:一是原来单一的城乡二元矛盾已演变为城乡间、区域间双重矛盾并存的格局;二是对城镇化的认识存在偏差;三是附着于户籍制度上的利益分配格局被固化。

  □户籍制度改革要解决两个不同的问题:农村人口在当地的城镇化和城市外来流动人口落户。

  □对于城市外来人口,可有三条途径解决:第一条途径是一次性地解决一批举家迁徙的外来人口;第二条途径是根据城市的人口规模和外来人口数量,设置适合当地实际的落户“门槛”,逐步解决外来人员落户;第三条途径是逐步实现公共服务均等化。

  相对本地农村人口,外来人口在流入地城市落户难度更大、更为复杂。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说:“当前我国有2.36亿外出流动人口,其中1.63亿为外出农民工,还有7000多万城镇间流动人口。到2020年,我国城镇人口将达8亿,预计流动人口将达3亿多,2030年将有近4亿。如果再不着手解决城市外来人口的身份转换问题,将对经济发展形成制约和阻碍;这么多人在城市里悬着,会带来极大的社会风险。”平稳有序地实现这3亿人口的真正城镇化是户籍制度改革的难点和核心。

  城镇化应当是人的城镇化

  李铁说,以城镇化来带动内需,关键是农村人口进城,是人的城镇化而不是土地的城镇化。其核心是让进城的农民在享受基本公共服务的前提下,把他们的长期消费倾向从农村转向城市。

  李铁认为,这3亿外来人口虽然在计算城镇化率时被统计进去,但有专家说他们只能算“半城镇化人口”,不无道理。对农民工而言,城市只是他们工作挣钱的地方而非生活消费的场所。如果创造条件,使他们能真正在城镇定居,其消费就会大大增加。他要买房、租房,就会带动房地产业、建筑业,也会带动家庭装修、家用电器消费,还有文化、医疗、教育等一系列服务性消费,生活品质也会大幅提升。但现在因为户籍的阻碍,他们享受不到城镇居民的基本公共服务,无法真正定居,也无意在城市消费。

  农村人口进城同时还能通过减少基数来富裕农民。现在全国农民人均耕地仅2.8亩,少的地方才一亩地甚至几分地,农民进城,以政策促进土地流转,增加人均占有资源,推进耕地集约化,才能加快农业现代化进程,提高农民收入。

  李铁表示,在户籍改革过程中,对人口流动就业、流动居住的长期发展趋势,要有清楚的认识,并通过改革,使户籍管理适应这种趋势。哪里生活成本低、更方便、更舒适,有更多的机会、更好的工作、更高的收入,人口就会向哪里流动。这是城市发展和市场竞争的规律,户籍制度改革一定要符合这一规律。不能以一种新的福利方式,将人口再度固化。

  户籍制度改革面临多重难题

  李铁认为,户籍制度改革的难点主要来自三方面。一是原来单一的城乡二元矛盾已演变为城乡间、区域间双重矛盾并存的格局;二是对城镇化的认识存在偏差;三是附着于户籍制度上的利益分配格局被固化。

  李铁认为,户籍制度改革这个议题在上世纪80年代刚刚提出来时,其背景主要是城乡二元分割体制下的城乡差别。直到2001年,国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》。这一政策执行的结果是当地农民进入小城镇落户的限制基本放开了,但外来人口限制还是较多。现在我国的户籍制度改革,涉及的已经不仅仅是城镇和周边农村居民身份变换问题,还有大量的区域和区域之间、甚至城市和城市之间流动人口的问题。一些人口流入较多的城市在户籍制度改革中,如何吸纳流动人口,其难度大大超过本地农民的城镇化。

  对城镇化认识的偏差,也成为户籍制度改革在观念上的障碍。李铁说,有些城市决策者将自己城市的位置定得很高,从基础设施、城市景观乃至人口素质都要和发达国家媲美。大量农民进城必然增加城市低收入、低端就业人群,这就与一些城市管理者的城市发展理念产生冲突,从而在政策上设置较高的落户门槛。

  最突出的难题,是附着于户籍上的利益如何重新分配。李铁说,从20世纪50年代末开始实行的户籍制度,将农村人口限制在土地上,向城市提供廉价的农产品,确保国家完成了工业化积累。上世纪80年代起,二、三产业高速发展,城市积累了大量财富,进而拉大了城乡基础设施和公共福利的差距。这种与户籍紧密相联的利益结构,加大了户籍管理体制改革的难度。

  据国家发改委城市和小城镇中心对广东的调查,在教育、就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房等5大类17项公共服务和福利方面,本地居民均可完全享受,而外来人口则有10项为“不可享受”,7项为“部分享受”或“少量享受”。要缩小这种差距,有的需要增加投入,地方政府在财政压力下难免有所顾虑;有的要从原户籍居民享有的公共服务和福利中切出一块重新分配,比如高考招生的名额分配,是一项硬碰硬的改革难点。

  不能理想化,须注重操作性

  李铁认为,户籍制度改革涉及的人群庞大、难点众多。不能理想化,必须要注重操作性,稳步有序地推进。

  他说,通过户籍制度改革,使农民和外来人口真正城镇化,既是国家经济、社会发展必须迈过的一道槛,也是保持城市活力、实现健康发展的长期红利,不能光看到改革的代价。这些离开家乡到上海、北京等大城市,到广东、江浙等沿海经济发达地区,到其他有工作机会、创业机会的城市来打工、创业的人,是农村的精英。从世界著名大都市成长发展的人口构成和发展历史看,正是移民给城市注入了活力,并且移民的第二代往往比第一代更富有活力、更富有进取精神。让这些外来人口在城市安居、扎根,对保持城市活力有极大的好处,城市需要他们的血液。

  但在操作上,户籍制度的改革不能过于理想化。“将近3亿流动人口,还有6亿多农村人口,一下子放开,附着于户籍制度上的各种利益矛盾不但不能缓解,反而会在短时间内集中显现,任何国家、任何社会都无法承受。从阻力较小的改革着手,分步有序地推行,是户籍制度改革的必然选择。

  李铁说,户籍制度改革要解决两个不同的问题:农村人口在当地的城镇化和城市外来流动人口落户。对农民的户籍改革,中央的政策相当明确。首先,要尊重农民自愿。由于近年一系列惠农政策,不少农民对转成城镇户口的意愿并不高。有一些发达城市的近郊,农民因为对土地强烈的升值预期和超过城市的集体福利,不愿放弃农民的身份。第二,必须保障农民的既有财产权利,不能因城镇化而剥夺农民的集体土地承包权、宅基地使用权和集体经济收益的分配权。有不少地方政府推进农民进城,是看中了农民手中的这块地。所以,要按中央的方针,在尊重自愿、确保“三权”的基础,制定切实可行的操作方案,按市场化的规则,解决土地流转问题。

  对于城市外来人口,李铁认为可有三条途径解决。第一条途径是一次性地解决一批举家迁徙的外来人口。各地外来人口中,大约有20%已经举家搬迁到城镇,并已实现在当地长期稳定就业,有的已经在那里工作、经商十多年,与原户籍居民已长期共享当地的基础设施以及教育、医疗等资源,对他们放开落户限制,对城市现有利益格局的冲击很小。这样也可以释放一个信号:只要在城市有长期稳定的就业,就能安家落户,使他们产生对城市生活的长期预期,改变他们只在城市工作、压抑消费、回老家置业的消费模式,真正实现拉动内需。

  第二条途径,根据城市的人口规模和外来人口数量,设置适合当地实际的落户“门槛”,逐步解决外来人员落户。李铁说,目前各地多以城市的行政级别,如省会城市、地级市、县级市等,出台不同的外来人口落户政策,这种做法既不科学也不符合实际。同样是地级市,有几百万人口的,也有几十万甚至十几万人口的;有外来人口大量流入的,也有流入极少的。按行政级别一刀切,不能反映各城市的差别。东南沿海一些经济发达城市,从直辖市到县级市,大多存在着外来人口比例高企的现象。比如东莞,行政级别上只是个地级市,但常住人口829万人,比有的省会城市还多;其中户籍人口187万,642万是外来人口;它下辖的一些镇,本镇户籍人口才几万,外来人口却有几十万。对这样的城市,户籍制度改革必须根据当地实际,设置一定的落户条件,逐年分步推进是有必要的。

  李铁说,现在各地在设计户籍制度改革政策时有一个倾向,就是“门槛”过高、条件过多,如买房、学历、职称、社保年限等,甚至劳模等荣誉称号,都成为落户的硬要求。他说,“我的个人观点是,条件只能是两个,一是可靠的职业,二是稳定的居住。”居住不应只是买房,还应包括租房;不仅包括政府的廉租房、公租房,还应包括经市场化渠道租住的各类出租房。稳定工作的年限可根据各地不同的情况自行设置,可长可短,但自谋职业、自行经商等也应视为可靠的职业,如小店主、小企业主、保姆、短工等职工,并且不宜与社保缴纳年限挂钩。

  李铁说,有人担心仅靠居住和工作年限两个条件,会造成大量外来人口集中迁入户口。但据调查,我国外来人口特别是农民工的流动性非常大,在同一地方连续工作5年以上的,仅有20%左右。其中还有人出于生活成本、居住成本、工作机会、乡土人情等综合因素,不选择在流入地落户。如果将这工作和居住两个条件设置合理,完全可以稳妥、有序地解决外来人口的落户问题。

  第三条途径是逐步实现公共服务均等化。这一条不仅适用于外来人口,对当地农民也适用。李铁说,有的地方大规模地对本地农民放开户口,但在养老、社保、医疗等公共服务方面,与原城镇户籍居民仍然存在差距。如果填平了这些落差,户籍制度改革也就水到渠成。

  客观估算户籍制度改革成本

  许多地方政府对户籍制度改革也存在一些疑虑,这主要出于对户籍改革成本的担心。

  李铁说,改革的确有成本,主要由几大部分构成。一是流入人口子女义务教育投入。这应当通过流出地向流入地的转移支付、中央财政的转移支付解决;二是就业。绝大多数外来人员其实在当地已经有工作,只是在求职方面,如报考公务员等,仍受到限制,但总体上压力不大。三是高考。这个问题特别突出,原户籍居民的反应也最强烈。户籍制度改革需要和高考制度改革统筹考虑。四是基础设施建设。其实这些外来人口早就在那里,和当地市民挤同一条地铁,走同一条马路了,这个成本相对就非常低了。五是医疗和社保。有的地方估算,一个外来人员落户的成本高达几十万,其中的大头就是社保。但是,社保是由企业和个人负担的,这笔账算在财政支出上,我认为不符合实际。对户籍改革的成本应当客观科学地进行评估。

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