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王冬欣:我国城镇化发展阶段性特征分析

作者:王冬欣  时间:2013-11-14

  城镇化是当前我国经济社会发展的主旋律之一,但也面临着人口红利减弱、土地等要素资源制约等诸多挑战。因此,需要着力推进城镇化体制机制创新,积极培育中西部城市群,有效引导农村人口向这些地区转移,加快农民工市民化步伐,促进农村人口平稳融人城市,进而促进城镇化健康发展。

  一、城镇化发展的新形势

  1.城镇化率突破50%.城乡结构正在发生历史性转折。2011年底.我国城镇化率提高到51.3%,已超过世界平均水平,逐渐接近中等收入国家平均水平。这标志着已进入了城市社会,将对未来的经济社会发展产生重大影响,从而引起了国际社会的广泛关注。美国《华尔街日报》评论,中国仅用30年时间完成了英国200年、美国100年和日本50年走过的城镇化进程。澳大利亚《澳人报》称,中国30年来的城镇化,使更多中国普通民众得以分享到国家经济增长的红利。

  2.“城市病”现象进入多发期,有可能呈蔓延趋势。2011年底,中国人均国内生产总值超过5400美元。今后一段时期,是我国从中等收入国家向高收入国家迈进的重要阶段.也是经济社会转型的关键时期。从国际经验看,许多国家在城市化进程中都出现了城市病集中爆发的问题,必须引起高度关注。当前,1.59亿的农民工长期在城市工作和居住,没有平等享受城市公共服务,他们在城中村、城乡结合部等地聚居,有可能产生城市贫民区。北京、上海等大城市交通拥堵、环境恶化等现象日益加剧,城市可持续发展能力面临严峻挑战。

  3.改革探索取得实质性进展,未来方向正逐步明确。近年来,城乡基本公共服务制度不断健全,上海、广东和重庆等地,为解决城镇化发展的体制矛盾,在积分落户、居住登记、土地流转等方面积极探索。2012年3月《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》公布实施,首次明确提出县级市开放户籍登记,将申请常住户口范围拓展到地级市,并明确设区市稳定就业居住满3年可申请落户:明确“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施,不要与户口性质挂钩”。全国7个省市出台了户籍管理改革具体意见,全国统一的居住证管理办法正在研究制定过程中。这些探索逐步明确了未来城镇化体制改革的方向,回归户籍登记功能,实现人口自由迁徙,实行居住地准人制。

  二、城镇化发展的新要求

  1.转变依靠大规模农业剩余劳动力廉价供给推动城镇化的模式。随着城乡结构的重大转折,农业劳动力将从无限供给转入有限供给的“刘易斯区间”。根据国家统计局监测调查,农民工月平均工资2001年—2003年年均增长4.4%.而2004年~2010年年均增长13.5%。2004年以来.主要靠大幅提高农民工工资水平才继续吸引农村劳动力的转移。因此,必须要转变依靠大规模农业剩余劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式,积极稳妥地推进长期在城市工作和居住的农民工及其家属融人城市,促进城镇化持续健康发展。同时也要看到,我国农业劳动力总量仍然较大.未来5年还有4500万农村劳动力需要转移。2011年底,我国第一产业就业比重高达35.1%.仅创造10.1%的国内生产总值,农业比较效益仍然较低,距离走出“刘易斯区间”还需要一段时间。

  2.转变主要依靠粗放消耗土地资源推动城镇化的模式。我国是人均能源资源极其短缺的国家。人均耕地资源仅0.09公顷,不到世界平均水平的40%:人均水资源仅2090立方米,约为世界平均水平的28%。长期以来,我国依赖大量土地资源推动城市建设和发展,支撑快速城镇化发展。2000年—2010年,城市建成区面积增长了78.5%,而同期城镇人口只增长了46.1%,土地城镇化速度大大快于人口城镇化速度。2011年,全国城市建成区面积8.7万平方公里,按照每平方公里1万人的城市规划标准,现有城市建成区面积还能承载1.8亿城镇人口,能够基本满足未来新增城镇人口用地需求。随着城镇化的加快发展.资源环境瓶颈制约日益凸显,城镇化进程中占用国土空间过多,耕地减少过多过快,不仅威胁到国家粮食安全,也威胁到国家生态环境安全。因此,必须改变依靠粗放消耗土地资源推动城镇化快速发展的模式,采取最严格的土地管理制度.坚持节地节能、生态环保,提高城市综合承载能力。

  3.转变主要依靠非均等化公共服务推动城镇化的模式。城乡分割的户籍管理制度造成了城镇公共服务的封闭性,一定程度上为农民工低成本进入城市创造了条件。随着城市经济实力的不断壮大,城市居民和农民工之间的公共服务差距,越来越成为制约城镇化健康发展的重要因素。有关研究列举了14项城镇基本公共服务,目前全部向农民工开放的有6项,有条件开放的为5项,完全不开放的为3项。即使对农民工开放的公共服务项目,对农民工的覆盖率也不高。2010年农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险的比率分别为9.5 %、24.1%和14.3%。随着新老城市居民公共服务差距造成的社会矛盾日益凸显,主要依靠非均等化公共服务推动城镇化发展的模式必须要转变,要加快推进基本公共服务均等化,为农民工提供均等化的基本公共服务。

  总体上看,中国城镇化发展已进入从单纯速度扩张向速度和质量并重、以提升质量为主的新发展阶段,深化城镇化体制机制改革,加快推进城镇化发展转型势在必行。

  三、应对举措

  1.构建农民工市民化机制.促进农民工市民化,农民T市民化.是提高城镇化质量的首要任务.也是推动城镇化由速度扩张向质量提升转变的核心内容。促进农民工市民化,是包括中央政府在内的各级政府的重要职责,其关键是建立健全政府、企业、个人共同参与的市民化机制。首先,各级政府要按照国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,以就业年限或社保年限为基本条件,制定农民工落户政策并向社会公布,逐步使农民工真正成为城市居民。其次,政府、企业和个人要明确责任,合理分担农民工市民化成本.政府承担基础设施建设和公共服务提供等方面的成本.企业主要承担社会保障的成本.个人主要承担社会保障和生活等方面的成本。再次,加快实施全国统一的居住证制度.推进基本公共服务均等化,逐步剥离附加于户籍制度上的福利待遇。

  2.加快培育中西部城市群.引导人口集聚。随着产业的梯度转移,中西部地区的不断发展.城镇化速度也随之不断加快。中西部地区特别是中部地区.具有明显的区位优势,劳动力资源丰富,随着交通等基础设施的不断改善.中西部地区将是我国未来城镇化的重点。首先,要加快构建“两横三纵”城市化战略格局.重点在中西部地区资源环境承载能力较强的地区.培育发展长江中游、成渝、中原等新的城市群,成为带动中西部地区发展的核心增长极。其次,以国家综合运输大通道建设为契机.加快中西部地区交通等基础设施建设.为承接沿海产业转移奠定良好基础。再次,完善中西部承接产业转移的政策支撑体系.支持配套基础设施建设,促进中西部地区利用劳动力资源丰富的比较优势参与国际分工.增强其人口和经济集聚功能。

  3.加快推进体制机制创新.促进城镇化质量提升。多年来,我国城镇化的快速发展与体制机制创新密不可分,目前存在的矛盾和问题也与体制机制不完善直接相关,未来推进城镇化,必须把深化体制机制改革创新摆在更加突出的重要位置,加强制度顶层设计.理顺城镇化进程中政府与市场之间以及不同层级政府之间的关系,统筹谋划和大力推进相关领域改革,为城镇化可持续发展提供制度保障,首先,在土地管理制度方面.积极探索进城落户农民工承包地、宅基地市场化退出机制,实现农民工带着资产进城。稳步推进城乡建设用地增减挂钩,实现城乡土地资源优化配置。其次,在财税体制方面.合理界定不同层级政府的公共支出责任,建立与常住人口规模相挂钩的教育、医疗等公共资源配置和财政转移支付制度。再次,在行政区划方面,科学有序地开展新设立市镇建制的工作,改变市镇数量持续减少的不正常现象。配合“省管县”的改革试点,积极探索与行政等级脱钩的城市层级体系,消除城镇化和城市发展面临的行政性制约。

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