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北京市人口发展的新特点和新挑战

作者:中共北京市委党校北京人口发展研究中心  时间:2013-12-09

  十八届三中全会决定指出,要“创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。”而随着时代的发展,人口问题已经成为事关北京市发展大局的重大战略性问题,是影响北京市经济社会发展的关键因素。

  为推动北京市率先实现创新驱动的发展格局,提升城市的精细化管理水平,有必要在总结提炼新世纪以来北京市人口发展轨迹的基础之上,着重分析2012年北京市人口发展的新形势、新特点、新挑战,提出未来发展的新设想,以期为未来的决策工作提供参考,这也是我们撰写《北京人口发展研究报告(2013)》的初衷和目的。

  2012年北京市人口发展具有八大关键特点

  总体来看,在人口规模、人口素质、人口结构、人口流动与分布等方面,2012年北京市人口发展具有八大关键特点。

  1、人口总量继续增长,增量略显下降端倪。

  进入21世纪,北京市常住人口规模进入高速增长时期。2000年-2012年12年间人口净增705.7万,年均增长58.8万人。与世界城市相比,北京市人口约是伦敦的2.6倍、纽约的2.48倍。近两年来,常住人口的增速出现下降趋势。这既与居留成本提升、限购政策出台等因素有关,也与全市产业结构升级、经济增速减缓有关。

  2、流动人口膨胀是常住人口增长主因。

  从规模来看,2000年以来北京市流动人口总量加速膨胀,2000年为256.1万,2010年突破700万,2012年增长到773.8万,12年间增加了517.7万,年均增加约43.1万;从比例来看,流动人口占常住人口的比重由2000年的18.8%提高到2012年的37.4%,即2000年北京市每5个常住人口中约有一个外地人,2012年每3个人中就有1人来自外地。流动人口规模的膨胀既与全国农村劳动力外出务工加速有关,也与北京市贯彻落实经济社会发展“新三步走”战略有关,再加上奥运经济的强劲拉动,北京市形成新一轮流动人口增长的高峰。

  3、出生率实现“两连增”,超低生育水平格局未变。

  常住人口出生率近10年来首次突破9%。,总和生育率在0.7左右波动。在人口学研究中,一般把出生率在10%。以下(总和生育率约在1.3以下)称为超低生育水平。从出生率来看,2000年以来,北京市常住人口出生率一直低于9.1%。且低于全国的出生率,属于超低生育水平。不过,北京市从2007年开始正形成新一轮的生育小高峰,2011年出生率升至8.29%。,2012年达9.05%。。其原因主要有三:一是受户籍人口年龄结构的周期性波动影响,2007年以后出现的生育小高峰与20世纪80年代、90年代出生高峰人口进入婚育期有关;二是由于“双独”家庭逐步增多,政策内生育水平略有上升;三是与2012年居民想要“龙宝宝”导致“扎堆生育”有关。本次“生育堆积”也会加剧该批人群在未来入托、入学、就业、婚育等领域的堆积和竞争。

  4、少子化与老龄化并存,劳动年龄人口维持八成。

  常住人口少儿比例整体性下降,老龄化因人口流入而得到部分缓解。2000年以来北京市15岁-64岁人口规模一直在增长。劳动适龄人口占常住人口的比例,在2000年为78%,2010年达到峰值,为82.7%,2011年首降为82%,2012年再降至81.5%。与全国相比,北京市劳动年龄人口的比重从2011年开始下降,比全国早1年,这可能与北京市低生育率、高老龄化以及流动人口回流等因素有关。

  5、常住人口平均受教育年限超11年,流动人口大专以上比例接近1/4。

  常住人口受教育水平全国领先。2012年北京市平均受教育年限为11.4年,每10万人中拥有大专以上学历人数达到32059人。

  流动人口受教育水平迅速提高。2000年以来,6岁以上流动人口中文盲、小学、初中学历人口比例均呈现稳步下降趋势,大专及以上人口比例由2000年的9.88%迅速提升到2010年的24.35%。流动人口学历水平的提升,折射出北京市吸纳高层次就业人口的能力在提升。

  6、户籍人口平均预期寿命升至81.35岁。

  户籍人口平均预期寿命居全国第二,与世界高收入水平国家齐平。2000年北京市户籍人口的平均预期寿命为77.46岁,2012年提高到81.35岁,12年提高了3.89岁。与全国其他地区相比,2012年北京市居民预期寿命略低于上海市的82.41岁,居全国第二;从性别差异来看,男、女性的平均预期寿命差异在拉大。2000年男性为75.81岁,女性为79.15岁,二者相差3.34岁,而2012年男性为79.35岁,女性为83.43岁,二者相差4.08岁;从死亡率的变化来看,户籍人口由2000年的6.16%。下降到2012年的4.38%。,常住人口由2000年的5.3%。下降到2012年的4.31%。。

  7、人口继续向城市发展新区转移,市内人户分离现象加剧。

  人口分布呈现由城市功能拓展区向城市发展新区、首都功能核心区以及生态涵养区梯次递减的分布特征。这与北京市产业布局调整以及城市功能疏解等因素有关。此外,市内人户分离现象加剧。2010年“六普”数据显示,在全市常住户籍人口中,人户分离人口占常住户籍人口的比例为27.5%,平均人户分离时间长达5.5年。

  8、人口城市化水平达86%,居世界发达国家水平行列。

  人口城市化达到世界发达国家水平。2000年北京市城镇人口比例是77.54%,2005年首次突破80%,达到83.62%,2012年升至86.20%,12年间增加8.66个百分点,城镇化状况已达世界发达国家的水平。北京市人口城市化的提速,前期源于县改区和乡改镇,之后郊区县户籍人口农村城镇化进程加速以及流动城镇人口数量增加等因素也起到了推动作用。   

  人口服务管理面临的压力与挑战

  2012年政府工作报告提出“实有人口服务管理全覆盖”的管理新模式。然而,随着人口规模的增长,北京这座特大城市在协调人口发展与经济转型、资源平衡、环境保护、公共服务和城市安全等关系方面面临一系列重大考验。

  1、人口增长加剧生态超载。

  目前,北京市人口增长与资源、环境承载能力之间的矛盾更加尖锐,特大型城市的人口资源环境约束进一步强化,通过改革创新破解城市生态超载难题日益紧迫。

  首先,水资源短缺成为制约北京市经济社会发展最紧迫的第一瓶颈,城市正常运转的不确定性增加。北京市水资源总量由2001年的19.2亿立方米提高到2012年的39.5亿立方米,人均水资源量由2001年的139.7立方米上升到2012年的193.3立方米,但仍明显低于500立方米的国际极度缺水标准,仅约为全国平均水平的十分之一,纽约、巴黎、东京的二十分之一。同时,人均生活用水量由2001年的86.64立方米下降到2012年的77.39立方米,其中,人口规模激增是人均生活用水量下降的重要原因。

  其次,生活类污染成为北京市环境污染的主导因素,环境污染带来的居民健康风险增加。北京市环保局发布的《2012年北京市环境状况公报》称,目前全市污染排放总量居高不下,每年污染减排速度都是艰难“跑赢”污染排放增量,全市污染物排放量大致相当于在2011年全市污染排放总量的基础上增加一个小到中型城市的排放量。污染物排放量虽有所下降,但仍远超环境承载力。以生活垃圾为例,2012年全市生活垃圾产生量648.31万吨,日产生量1.78万吨,但全市垃圾处理能力仅1.27万吨/日,缺口很大。

  2、人口发展与经济转型的联动性有待优化。

  目前,北京市正处于经济转型的关键时期,企业生产经营成本上升和创新能力不足问题并存,新增长点和新区域培育面临诸多问题。在全市推进创新驱动和精细化管理的过程中,人口与经济的良性互动关系还有待进一步改善,主要表现在三个方面:“城业联动”的同步性有待提升;常住人口城乡居民的收入增长落后于经济增长,更落后于财政收入增长;人口的就业结构略微滞后于产值结构。

  总体来看,全市产值结构和就业结构基本保持一致,产值结构的调整推动了就业结构的升级。与此同时,北京市的人口管理也应加大对高端人才的吸引力度,以配合“高端、高效、高辐射”的产业转型。

  3、流动人口基本公共服务均等化纵深推进艰难。

  流动人口社保参保率低于本市居民。自2012年4月起,全市已统一按照城镇职工缴费标准参加医疗保险,并将外地农民工的生育费用纳入基本医疗保险报销范围。然而,目前流动人口参保率仍旧低于本市居民,一方面是由于用工单位为了控制用工成本,不规范办理外来务工人员的各项保险;另一方面是由于存在政策真空,部分劳动者无法被纳入到以个人、企业和政府三方共同担责的社会保障体系中,从而限制了流动人口的社会保险参保率。此外,随迁子女基础教育和升学机会仍旧受限。

  4、人口无序聚居加剧潜在社会风险。

  城中村逐渐向外扩散,利益共生加大拆迁改造难度。2012年北京市城乡结合部发生的最引人注目的事件是完成了50个重点村的旧村拆除。随着北京市五环内行政村城市化改造进程的加快,流动人口聚居区外移现象明显,已由城市功能拓展区向城市发展新区推进。人口聚集是北京市城市内生性风险的一个重要源头。在有的聚居区里,违章建筑林立、犯罪行为高发、消防隐患众多,社会矛盾频发;城乡结合部地区二元社会管理体制导致“村居并存”现象普遍;城中村的原住民和流动人口形成利益共生的次生经济圈,加大了拆除改造的难度。

  地下空间和“群租房”造成局部人口密度大,存在消防、治安、卫生等不可预期性风险,为城市管理和应急管理埋下隐患。以地下空间为例,2011年北京市地下空间普查登记数据显示,北京市地下空间居住着35.4万人,相当于一座中等城市的市区人口规模,其中97.2%居住在中心城区的地下空间里。

  5、人口信息不清导致城市人口安全预警机制脆弱。

  北京市现有人口基础信息底数不清、情况不明,难以构建有效的人口预警机制。现有人口调控预警机制主要考虑了经济发展效率、资源环境承载力、社会风险和公共服务供给压力等四大类预警指数,但在具体的指标选择上对社会风险的考虑还不够全面,缺少具体有效的人口密度、人口动态分布等指标,在一定程度上忽视了人口对城市安全的潜在影响,科学、灵敏、有效的人口与城市安全预警机制亟待建立。

  6、人口计生工作面临重大转型。

  近些年,北京市低生育水平持续保持稳定,统筹解决人口问题迈出坚实步伐,在人口发展战略研究、创建幸福家庭活动、利益导向政策体系建设、流动人口服务管理等方面均取得了新的进展和成效。然而,从全市全局发展的角度来看,人口计生工作自身仍有四大难题需要破解:生育政策和利益导向机制亟待完善;人口工作综合协调沟通机制亟待强化;人口服务管理工作体制机制亟待创新;家庭发展服务体系建设亟待推进。   

  对策思路:城业联动、 顶层设计、部门联动、“三为”服务理念、职能转变

  针对2012年北京市人口发展的关键特点和重大挑战,我们认为,可以在四个方面推进北京市的人口服务管理工作。

  1、坚持产业升级、城市功能调整“双轮驱动”人口管理,“城业联动”须“量水而行”。

  在产业调整方面,逐步建立起产业退出机制和产业准入制度,着重淘汰调整低端产业,控制低级次产业吸纳流动人口的规模;在城市功能定位上,根据城市空间结构的调整方向和功能定位,统筹考虑中心城与新城的协调发展,强化“城业联动”,推动新城由“居住型”向“综合型”转变,合理布局各类各级公共服务设施,提高人口服务能力。同时,应“因地制宜,量水而行”,即要将水资源承载量作为支撑城市发展和人口规模的决定性因素,最终实现人口、产业、生态的良性循环。

  2、强化人口管理顶层设计,建立分级分类人口有序管理长效机制。

  统筹解决人口问题不仅需要顶层设计,还需要建立制度化的“部门联动”。尽早建立以人口有序管理为导向的政策统筹协调机制和会商制度,降低因政策冲突导致区域流动人口过度聚集的政策成本,减少政府对市场的干预行为,还原流动人口正常的就业成本和生活成本;强化以流动人口服务管理为导向的部门统筹机制,降低因政策设计和执行漏洞导致人口流动成本费用不实的问题,例如,尽快出台违法居住和出租的处罚性法律法规等;综合运用行政、法律、税收、规划、市场、福利、信息等各种手段,吸引人口主动登记和接受管理,实现人口有序管理。

  在顶层设计的同时,还要对不同人群采取分类分级的管理措施,明确重点管理的对象和区域。对于流动人口,要寓管理于服务中,加快实施居住证制度并推进流动人口聚集区的拆迁改造;对于市内人户分离人口,可考虑给予一定补贴,鼓励实现人户一致,重点解决人户分离带来的社会管理问题;对于各级政府,应逐步明确其在人口管理中的职责和绩效考核标准,把经济增长指标同人口资源环境和社会发展指标有机结合起来,以实现全市人口规模的适度发展以及人口分布和人口结构的优化。

  3、树立“三为”服务理念,推进流动人口城市融合。

  流动人口既贡献于北京的城市建设,又减缓了户籍人口的老龄化进程,但个人发展却遭遇体制障碍和政策壁垒。为了让流动人口共享北京城市发展成果,推动社会公平正义,相关部门应在做好“以证管人、以房管人、以业控人”的基础上,向“民生为本、服务为先、融合为要”的“三为”工作理念转变。加强流动人口计划生育服务管理与户籍管理、劳动就业、教育、医疗、社会保障、住房等政策制度的衔接,形成部门协同推进流动人口基本公共服务均等化的工作合力,真正实现流动人口经济立足、社会接纳、身份认同、文化交融的一体化发展。

  4、加快人口计生部门职能转变,实现由“生育管理”向“生育服务”转型。

  2013年推行的卫计大部制改革要求全面推动人口计生部门的职能转变。北京市作为长期处于超低生育水平的超大城市,应尽快实现“生育管理”向“生育服务”的转型。根据人群需求,调整人口组织管理方式,逐步完善特大城市的生育政策;继续贯彻 “幸福家庭,和谐人口”的核心理念,打造完整的人口与家庭公共服务体系,切实提高家庭发展能力;完善人口动态信息,使人口数据成为监测社会风险的重要风向标。

  (执笔人:尹德挺 闫萍 杜鹃)

  北京人口发展研究报告(2013)

  核心要点

  本研究报告重点对2012年北京市人口发展的关键特点和重大挑战进行了深入研究,基本判断:人口增速趋缓、流动人口占比增加、人口素质改善、出生率回升、少子化与老龄化并存以及核心区人口密度不降反增,人口问题对北京市的环境保护、经济转型、城市融合、社会管理以及城市安全带来巨大压力,同时,人口计生工作也面临重大转型。

  本研究报告认为:未来应坚持产业升级、城市功能调整对人口管理的双轮驱动;强化人口管理顶层设计,建立分级分类的人口有序管理长效机制;树立“三为”服务理念,推进流动人口的城市融合;加快人口计生部门职能转变,实现由“生育管理”向“生育服务”的转型。

来源:北京日报 [关闭] [收藏] [打印]

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