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区域发展
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走新型城镇化道路势在必行

作者:赵红  时间:2014-05-14

 

  “中国梦”的本质内涵是实现国家富强、民族复兴、人民幸福和社会和谐。要实现2020年全面建成小康社会以及本世纪中叶基本实现现代化这两个中国梦,都离不开城镇化。因为,城镇化是一国实现工业化、现代化的必由之路,是人类社会发展的必然趋势。改革开放以来,城镇化以年均1.02个百分点的速度增长,城镇化快速发展对促进经济持续快速增长,优化经济结构,解决“三农”问题,促进区域协调发展等方面发挥了重要作用。但是,我们也要看到,城镇化快速发展过程中还存在诸多有违科学发展观、有违城镇化发展规律、有违实际的问题。这些问题集中表现为不全面、不协调、不可持续,并已成为阻碍经济社会持续健康发展的障碍,成为实现中国梦的一大瓶颈。因此,走新型城镇化道路势在必行。

  我国城镇化进程中不全面的问题突出

  城镇化是一个系统工程,它不单是农民的市民化,也不单是土地的城镇化,更不单是城镇的建成区面积的扩大以及城镇数量的增多。上述这些方面仅仅是城镇化的表征。城镇化本质上是一个经济社会结构得以优化、制度持续创新、文明程度不断提高的系统工程。它的终极目标是实现城乡人民公平共享繁荣、生活更加美好。因此,比照改革开放以来我国的城镇化不难发现,我们走了一条残缺不全的城镇化路子。以往推进城镇化是过度重视经济建设,忽视了社会、政治、精神文明等建设。从社会建设方面看,人口城镇化不全面。城镇化的核心是人口城镇化。即进城农民有活干并享受市民待遇,能融入城市。但现实是,虽然我国城镇化率达到53.7%,与世界平均水平相当,但其中2.6亿的农民工是长期在城镇就业,因没有城镇户口就享受不到与市民在住房、工资、教育、医疗、养老、失业、生育、福利、民主政治权利等多方面的公平待遇。去掉这部分统计数字意义上的城镇人口,我国户籍城镇化率仅为36%。可见,这是一种人户分离的残缺的城镇化、低度城镇化,是把农民工仅仅作为城市经济增长和市民生活便利工具的城镇化。这种畸形城镇化带来了诸多社会问题。如城市里生活贫困的农民工心理失衡,甚至以过激的方式如违法犯罪来发泄对社会的不满。此外,农村留守老人妇女儿童问题、民工潮问题、城乡两栖人口问题等,均使城镇化付出了巨大的社会代价。

  从精神文明建设方面看,是美好精神家园的缺失。城镇化不仅是经济社会结构调整,同时还包括人的素质全面提升,社会精神文明程度大幅提高。而现实是,有的城市经济发达,但色情行业泛滥;有的城镇经济很繁荣,但是以造假售假为支撑;有人富起来后,进行不文明消费,比阔斗富、包二奶、吸毒、赌博;农村信教的人多、搞封建迷信的人多;城市的农民工业余生活单调,由于文化背景的不同、很难融入城市社会;有的城乡结合部的农民因政府征地或拆迁富裕起来后不思进取,满足于靠租房生活等。从制度创新看,是城镇化发展动力不足。制度是城镇化发展的重要动力。制度应与时俱进适应城镇化发展的阶段实际而创新。但我国的制度创新严重滞后,导致城镇化发展动力不足。比如,农民工难以彻底融入城市,根本原因就是长期以来实行的重城轻乡的二元体制未消除,在城市内又演变成老市民与没有城镇户籍的农民工等外来人口的“一城两制”或“一城两策”。又如,城镇化进程中重经济增长、重招商引资、重工业园区建设,轻民生、环境保护和生态建设,背后的推手就是重GDP的考评机制、财权与事权不匹配的财政体制、城市以增值税为主体的税收体制、政府过度干预以及不反映市场需求的价格机制。再如,城市社会问题颇多背后是服务型政府的建设滞后以及多元化的社会治理体制没有形成。

  我国城镇化进程中不协调的问题突出

  一是城镇化滞后于工业化。工业化和城镇化的互促共进是城镇化发展的客观规律。工业化是城镇化的根本动力,城镇化是工业化的载体。我国目前已是世界第二经济体,制造业大国,但我国城镇化率仅为53.7%,低于和我国人均收入水平相当的发展中国家60%的水平。如果看户籍城镇化率只有36%,我们的城镇化水平更低。城镇化滞后于工业化,表明土地上承载的农民过多,难以实现土地规模经营和农业现代化,导致农业劳动生产率低下,农民收入过低,内需难启。

  二是城乡发展不协调。城镇化虽快速发展,但总体呈现的是城市的繁荣,农村的落后。城乡经济社会发展差距依然较大。一方面,由于市场机制的调节,农村资金、青壮年劳动力、土地向城镇特别是向城市转移,导致农村发展资金不足、基础设施不完善、高素质的青壮年农业劳动力严重缺乏,使农业发展缺乏后劲。虽然,我国粮食产量出现了十年连续增,但近年来我国进口粮食不断增加,粮食自给率已不足90%。这说明城镇化快速发展过程中农业的基础支撑力不足。而且,大量劳动力的外流,使许多村庄成为没有人气的空心村。另一方面,政府对三农的支持力度仍偏低。我国城镇化已到了城市反哺农村、工业反哺农业的中期阶段。不可否认多年来,政府加大了对三农的支持力度,但城乡间教育、医疗、养老等公共服务的差距仍很大。若将城乡居民收入调整到可比状态,再加上公共服务方面的差距,实际城乡差距要达到6倍。近年来,许多地方政府为了扩城造城,不顾农民意愿,违规从农民那里征地,没能很好解决征地补偿问题及农民今后的生计问题;甚至假借新农村建设之名,一刀切除村庄,建所谓的社区,赶农民上楼,从而引发了诸多群众上访及群体性事件。

  三是区域发展不协调。特大、超大城市以及城市群主要分布在东部沿海地区,中西部地区除省会城市发展状况较好外,其他城市发展迟缓。区域城镇化发展极不均衡,这是导致民工潮难以消退和“城市病”产生的重要原因。

  四是大中小城市与小城镇发展不协调。突出表现为特大超大城市发展迅速,但交通拥堵、房价过高、污染严重、用水紧张等“城市病”突显。中小城市地位下降,其集聚产业和人口不足,潜力没有得到充分发挥;小城镇本身缺土地出让金、没有城市维护费、税收体系不能支撑公共项目投资、缺乏人才,服务功能弱,许多小城镇发展因此陷入了困境。大中小城市与小城镇难以协调发展,根本原因是我国等级化的城镇管理体制。我国各级城镇之间是有行政级别之分的,而且行政级别高的城市往往借助行政之手,占有更多的资源和发展机会,甚至从级别低的城镇抽取人财物。以城市建设用地为例,2000年—2010年,中国地级以上城市市辖区的建成区面积增长了95.8%,而同期中国县级以下城镇建成区面积仅增长了50.9%。这样导致越是行政级别高的城市发展越快,公共服务水平越高,对外来人口吸纳力越强,越加剧“城市病”;行政级别低的城镇发展慢,对农民吸纳力不足。而一些经济强县或强镇由于行政级别低虽然有较强的经济集聚能力和对农民的吸纳力,但在用地、基础设施建设方面的权利以及对众多外来人口的社会管理、公共服务都受到很大制约,从而束缚了经济强县或镇的发展,难以发挥更强的集聚和辐射作用。

  五是土地城镇化快于人口城镇化。有些地方政府把城镇化异化为城镇建设,异化为扩城造城,甚至一些贫困地区也盲目攀比,导致土地城镇化快于人口城镇化。1996年—2012年,全国建设用地年均增加724万亩,其中城镇建设用地年均增加357万亩;2010年—2012年,全国建设用地年均增加了953万亩,其中城镇建设用地年均增加了515万亩。2000年—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源,威胁到国家粮食安全和生态安全,也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

  六是我国城镇化的发展方式粗放,土地、水、能源等资源配置不合理和利用效率低的突出矛盾。土地、水、能源、文化、生态环境是城镇化发展的重要保障。但是我国相当部分城市已面临资源、能源的瓶颈,城市后续发展受到严重制约。例如,城镇化过程中土地浪费非常严重,万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上。全国600多座城市中400多座缺水,地下水位下降,停水限水的现象经常出现。环境状况堪忧,我国大气污染、水体污染相当严重,城市垃圾围城,城市生态环境质量仍然没有得到根本改善,而且农村生态环境问题增加,严重影响了人民的生活质量和社会的和谐与可持续发展。在城镇建设中,许多历史名城中的文化遗产遭受严重冲击,许多具有历史意义的传统文化街区在追求所谓的现代化城建洪流中被拆除。由于特色和传统文化的丧失,导致千城一面。而且在新农村建设方面,也忽视千百年来形成的农耕文明,忽视地区的差异性和城乡发展的阶段性,把城乡一体化搞成城乡一样化,让我们再也难见乡愁。

  上述问题说明,传统城镇化道路走到了尽头。我们要坚决放弃主要依靠廉价农村剩余劳动力供给推动经济增长和城镇化快速发展的模式,放弃主要依靠大量资源能源消耗和牺牲环境推动城镇化快速发展的模式,放弃主要依靠低成本公共服务推动城镇化快速发展的模式,放弃主要依靠造城运动推动城镇化快速发展的模式。我国城镇化已进入转型发展的新阶段。一方面,顺应城镇化率在30%—70%的区间快速发展的规律,我们要积极推进城镇化;另一方面,要提高城镇化的质量,必须走新型城镇化之路。当前,我国资源环境瓶颈约束的强化,经济持续健康发展的要求,和谐、美丽、幸福中国的建设都要求城镇化实现由速度扩张向质量提升的转型。

  (作者单位:山东省泰安市市委党校)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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