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郑戈:如何为北京减负?

作者:郑戈  时间:2014-07-01

  人口问题是一个影响每个人生活质量而又不易讨论的问题。一旦直面一个国家或一个城市人口过多的问题,下一步必然是要讨论如何控制人口。有很多人一方面主张人口是财富而不是负担,另一方面又抱怨交通堵塞、处处人满为患。其实,要理性地讨论公共政策问题,既需要关注权利问题,也需要关注社会成本问题。 

  北京市的常住人口数量已经远超其承载能力,这在交通、教育、医疗、住房、环境等各个方面都已有明显征兆。此次采取措施应对人口问题,显然是出于合理目的。那么,这些措施是否顾及到了人权因素呢?它们是否能够达到预期的效果呢?

  首先,从发展和比较的视角来看,城市超载是工业化阶段各国普遍面临的问题。比如,巴黎的人口高峰出现在1921年,也就是法国工业化高歌猛进的第三三共和国时期。该市常住人口在当年达到了290万。此后,巴黎人口稳中有降。2009年的人口统计显示,该市常住人口只有223万。这一人口变迁趋势在发达国家的大城市具有普遍性。其原因很多,大致包括:一是产业升级,进入后工业化时代,制造业中心转移到发展中国家,尚未迁走的制造企业也远离政治文化中心:二是人民富裕程度提高,中产阶层壮大,多数人越来越讲求生活质量,城里人纷纷迁往郊区,以获得更宽敞的生活空间和更洁净的空气;三是国家整体富裕之后,国内宜居城市数量增多,就业机会也并不集中于几个特大城市,城市的功能分殊日益明显。

  说到城市的功能分殊,我们可以发现:欧美与东亚存在很大差异。北京、首尔、东京都面临同样的功能、资源、人口全面集中的问题。比如首尔,韩国是全世界人口密度最高的国家之一,而首尔又是韩国人口密度最高的城市。全国5000万人口有超过五分之一居住在首尔。为解决首尔城市超载的问题,韩国国会于2003年通过了《新行政首都特别法》,决定将行政首都迁往中部地区。此计划虽于2004年被宪法法院裁定违宪,但迁都动议仍绵延不绝。

  2012年,韩国新行政首都世宗特别自治市正式成立,包括总理办公室在内的多个政府部门已迁往该市。总统与总理分处两地,政治中心二元化,这是韩国为解决首尔人口压力问题而出的奇招。其远期效果尚不得而知,但对分流首尔人口所起的作用还是颇为明显。

  在这一点上,我们发现北京市目前所采取的措施,与以往用户籍、居住证等手段直接卡人的做法有很大区别,主要是以工作机会和宜居地点的转移来引导人口自主迁徙。比如,将所谓“低端产业”迁出北京,必然导致那些技能和训练适应于此类产业的人士随之迁出北京。

  其实,北京的功能还有大量割舍的空间,也可以再做细分。这方面值得参考的例子包括德国和俄罗斯。德国的联邦最高法院和宪法法院都位于小城卡尔斯鲁厄,这使得这个人口不到30万的“小县城”称为德国的“司法首都”。俄罗斯也于2009年将宪法法院从莫斯科迁往圣彼得堡,使该城市分担了首都的部分功能。

  在经济中心定位上可以做的文章就更多了。上海、广州、深圳等城市在改革开放之后已经自然而然地分担了北京的经济中心功能。这几个中心的功能还有待进一步“分包”出去。不过,这种多中心格局的培育可能并不需要过多的政策扶持。恰恰相反,这可能需要政府减少干预。只要有适当的宏观产业政策调整,在市场规律的作用下,功能各异的区域经济中心自然会发展和壮大起来。

  最后,还要考虑低附加值企业迁出之后当地居民生活成本上升的问题。北京城的老百姓可以享受到全国各地的美食和特色服务,应归功于大量的“流动人口”。低附加值产业也有自己特定的消费人群,政府干预导致的大规模产业迁徙,很可能会导致一些无法意料的后果。在这个方面,政府应当谨慎行事,不要操之过急。

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  十八届三中全会之后,随着“严格控制特大城市人口规模”方针明确,北京等特大城市的“严控”行动全面铺开。1月16日,北京市市长王安顺在作2014年政府工作报告时提出,切实把常住人口增速降下来。从北京已经公布的政策来看,“低端”产业相关从业人口,以及其他一些“北漂”,将面临新一轮“赶人”。

  根据京版全面深化改革决定,北京将围绕破解“城市病”难题,科学制定人口总量中长期调控目标,综合运用经济、法律、行政等手段,完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。2014年北京市政府工作报告则具体布置如下:一是加强统筹协调。对重大规划、重大政策、重大项目进行人口评估和交通评价、水资源评价,研究建立与人口调控挂钩的政府投资、公共资源分配机制,明确区县调控责任,实行重点督查考核。二是抓好产业调控。修订产业准入目录,强化节能节地节水,强化环境、技术、安全等标准,完善税收征管,推进服务业优化升级,严控低端产业无序发展,严厉打击违法建设和非法生产经营。三是强化以房管人。支持制定房屋租赁条例,推广组织化管理模式,依法管理出租房屋,继续治理群租房问题。四是改进服务管理。落实“单独两孩”生育政策,积极研究相关服务保障措施。做好流动人口基础登记办证工作,建设实有人口服务管理全覆盖体系,推行居住证制度。

  北京还将更加注重发挥价格在人口调控中的作用,通过实行阶梯水价、适时推进公共交通票制票价改革等方式,挤出一部分流动人口。也就是说,北京将着眼于运用价格机制,调整产业结构和布局,并通过打击群租等行政手段,达到控制人口过快增长目的。

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