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未来城市发展:提“内涵”,强“基建”

作者:  时间:2015-12-30

 

  中央城市工作会议12月20日至21日在北京举行,这是时隔37年后,我国再次召开最高级别的城市工作会议,会议的名称也由37年前的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。但今天的中国,也面临城镇化进程中的各种城市病:雾霾污染、交通拥堵、垃圾围城、城市“摊大饼”、文化缺失等。这些问题不断警示:城市规模要同资源环境承载能力相适应,必须认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。

  主持人赵姗

  嘉宾:

  石楠国际城市与区域规划师学会副主席、中国城市规划学会秘书长

  叶裕民中国人民大学公共管理学院教授

  胡敏国家行政学院研究员

  段炳德国务院发展研究中心信息中心副研究员

  以新的理念引领城市未来30年发展

  中国经济时报:此次中央城市工作会议是继1978年后首次召开最高规格的城市会议。中央为何在37年后重启城市工作会议?正值“十三五”开局之际,此次城市工作会议的召开有何重要意义?

  石楠:这37年间中国的城镇化经历了风起云涌的巨大变化。1978年,我国的城镇化率只有17.92%,2014年,这个数值上升到54.77%,两者相差了36.85个百分点。从国际上城镇化的规律来看,一般将50%作为一种象征性的标志,城镇化水平超过50%就标志着这个国家进入城市社会,也就是说,我国在跨入新世纪不久,就进入了城市社会,起码从统计学意义上是这样的。这意味着中华民族正站在一个门槛上,一侧是5000多年以农耕文明为核心的农业社会,另一侧则是以工业化和现代化为标志的城市文明。在农业社会,包括在工业化初期,始终面临着物质文化需求如何满足的问题,而进入城市社会之后,伴随着工业化的发展和农业现代化的进程,基本的物质需求在很大程度上已经得到满足,而出现了其他一些社会矛盾和挑战,需要政府和社会共同应对。

  同时,50%还是另一个象征点。按照国际城镇化规律,当一国的城镇化水平位于30%至70%的区间时,城镇化水平上升的速率是最快的,属于快速城镇化的时期,我国在过去30多年正处于这一区间。根据有关学者研究,这个快速城镇化时期又可以分为30%—50%和50%—70%两个阶段,第一个阶段表现为增速明显,而在第二个阶段,虽然仍然属于快速发展阶段,但是增速逐步放缓。因此,50%成为一个拐点,从制定政策的角度,在此之前,可以顺势加速推进城镇化,以促进经济增长,在各个城市的发展层面,基本表现为城市规模不断“铺摊子”、上规模。而在50%以后,由于城镇化进入增速放缓的阶段,就不宜继续加速推进城镇化,而应该顺应科学规律,将数量与质量更好地结合起来,城市发展不仅还会继续扩张,更重要的是城市的承载能力要加强,要强调存量土地与空间的进一步充分利用,品质生活成为重要的象征。

  在这个重要的历史时刻,一方面,我们需要一系列认识与理论的突破,要研究与城市社会基本矛盾相适应的体制、机制和政策问题,要面对从农业社会向城市社会的转型问题;另一方面,要研究多年快速城镇化进程以来,如何应对减速的挑战,怎样在城镇化的数量增长与质量提升之间取得合理平衡。所以,本次会议召开具有十分重要的历史意义。

  叶裕民:第一,有利于建构国家工业化和城市化的良性循环系统,以城市健康发展支撑产业结构升级,建构和谐社会,为国家可持续发展和实现现代化建构空间基础。第二,有利于建立城市与乡村的良性循环系统,纠正长期由农村为城市承担发展成本的反规律增长轨迹,以流动人口真实的市民化进程为乡村发展减负,以城乡要素有序流动引领乡村现代化。第三,有利于建立以人为本的健康安全公平城市运行新秩序,纠正中国长期重建设轻管理、重经济轻社会、重物质轻人本的传统管理理念和管理模式,缩短城市问题高发期限,减少城市治理不善对经济社会特别是人民生命财产造成的损害,促进城市健康持续发展。

  胡敏:一是我国城市化进程已经进入发展的一个新阶段,需要认真总结经验。从官方公布的这样一组数字来看:改革开放以来,我国常住人口城镇化率从1978年的近18%上升到2014年的近55%;城市人口从1.7亿人增至7.5亿人;城市数量从193个增加到653个。每年城镇新增人口2100万人,相当于欧洲一个中等收入国家的人口。城市发展带动了整个中国经济社会发展。城市化的快速进展,不仅大大加速了中国工业化、现代化进程,也根本改变了国家的产业结构、区域空间布局和人的生产生活方式。城市化使得中国从一个农业主导经济的传统发展模式转为一个以工业主导经济的现代发展模式,也完成了中国从乡村社会向城市社会的转型,从零散的、自给自足的、封建式的个体社会向一个群居的、要素融通的、开放式的公民社会转变。以发展经济学视角来分析这一阶段中国的城市发展历程,其经验值得深刻总结。

  二是面对中国城市化的现实矛盾和问题,需要拿出切实的解决方案。中国的快速城市化进程尽管有着特定的发展起点、特定的社会文化背景和特定的基本国情,但在城市发展繁荣的背后,依然没有绕过许多国家城市化进程中的发展“陷阱”,诸如,城市总体布局缺乏规划、城市间缺少衔接、城乡发展不同步或者失衡、城市内部发展一味讲求数量扩张而导致的环境污染、交通拥堵、垃圾围城、文化缺失、“城中村”较多、公共服务供给出现短板、城市治理能力欠缺等问题。这些问题集聚后,将严重影响城市功能的扩张和城市居民的宜居水平和生活质量,这也直接影响或阻碍中国的下一步现代化进程。中国已经到了必须综合施策破解城市发展难题、通盘规划厚植城市发展优势的历史阶段。

  三是站在城市可持续发展角度,以新的发展理念引领城市未来30年的发展。目前我国正处于“十二五”规划顺利收官、“十三五”规划期待良好开局、面向未来五年如期实现全面建成小康社会、为实现第二个百年目标夯实基础的时间交汇点上,党中央高瞻远瞩,提出新的五大发展理念,就是以战略视角、从顶层设计谋划中国未来发展。城市作为各类要素资源和经济社会活动最集中的地方,作为我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,作为现代化建设的重要引擎,必须将城市工作放在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位,必须充分认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想,紧紧抓好城市这个“火车头”,发挥城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用,助推全面建成小康社会、加快中国现代化发展进程。

  段炳德:从时机来看,中国经济已经进入新常态,处于经济增长动力的转换期,同时面临经济增速不断下滑的局面,而未来五年是全面建成小康社会的关键阶段。2014年,中国第一产业增加值只占到9%,二、三产业比重达到90%以上,常住人口城市化率接近54%,城市成为经济活动的主要承载体。

  从面临的问题来看,环境污染、交通拥堵、基础设施短板等问题频频暴露,表明我们的城市发展过于粗放,城市管理还不够精细化,已经不能适应新的发展形势的需要。城市文化建设阙如,从早期的大拆大建,到近期的仿古建筑风潮,都说明我们的城市化缺少一种长期战略和顶层设计,城市规划缺少延续性。

  从发展态势来看,未来我们国家将有更多的人口生活在城市,随着收入水平提高,民众要求更高的城市生活质量,社会发展需要更合理的城市布局和更高水平的发展城市内部管理。同时,新一代信息通信技术蓬勃发展,智慧城市有了技术支撑。

  明年是“十三五”开局之年,中央城市工作会议的召开无疑为未来五年的城镇化、城乡一体化和城市工作本身指明了方向。同时,城市建设本身成为重要的增长动力,现在城市建设的重点从城市的“面子”转向城市的“里子”,海绵城市建设和“共同沟”等地下综合管廊建设,以及中小城镇的建设发展都将成为拉动经济增长的动力,成为新的经济增长点。

  城市必须成为人与自然相和谐的“首善之区”

  中国经济时报:此次中央城市工作会议有哪些看点值得关注?

  石楠:首先,对于城市等重要概念,有了全新的认识。我国在相当一段时间里对于城市的认识并不是十分正面和积极的,基本理念上认为城市最主要是消费中心,而不是生产基地,因而在城镇化政策上,采取的是抑制城镇化的策略。本次会议实现了认识上的飞跃,主要表现在两方面:一是强调了城市的系统性,不能只从条条或块块出发开展城市工作,要看到城市是一个复杂的巨系统,牵一发而动全身,必须有系统思路,必须以统筹的思路实现协同发展。二是强调了城市不仅是问题所在,也是解决问题的钥匙,对于经济社会发展问题、资源环境问题、文化传承与发展的问题,不能只看到城市可能存在的问题,只看到城市病,更要看到解决这些问题的出路恰恰也在城市自身,因此,要根据城市的系统特征,提出破解可持续发展的难题。

  其次,明确提出了我国城市工作的总体思路,是对于城市工作的顶层设计。会议明确了做好城市工作的总体思路,即“一尊重五统筹”,认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作全局性;统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性;统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展持续性;统筹生产、生活、生态三大布局,提高城市发展的宜居性;统筹政府、社会、市民三大主体,提高各方推动城市发展的积极性。其中,顺应规律是做好一切城市工作的总的指导原则,因此,会议强调各级领导必须认真学习有关城市的知识,用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。提高宜居性是城市发展的总体目标,体现了一切发展为了人民的基本理念,统筹三大结构、三大环节、三大动力,则是实现这一目标重要的抓手,也是医治城市病、破解城市发展难题的重要路径,而统筹三大主题,则体现了城市社会必须具有的现代化治理能力,是做好城市工作的基本保障。

  第三,体现了进一步全面深化改革,体制机制创新和理论创新的胆识。会议在总结国内外城市发展经验教训的基础上,提出了很多富有理论创新价值的新理念、新思路,比如,在空间、规模、产业领域,强调了加强创新合作机制建设,以协同创新牵引城市协同发展;在对待城乡关系方面,明确提出城市工作必须同“三农”工作一起推动,积极推进农业转移人口市民化;在文化建设领域,不仅强调了保护、传承与发展的重要性,更是明确要求打造自己的城市精神;对于政府、市场与市民的关系上,强调了同心同向协同的重要性,让政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力,创新城市治理方式,真正实现城市共治共管、共建共享。

  叶裕民:第一,重申“城市让人生活更美好”的本质。长期以来,中国传统的“以城市为核心、增长为导向”的城市发展和治理理念,有着强劲的路径依赖,导致城市运行违背基本规律;“简单唯上”的思维方式致使城市政府制定的政策脱离科学发展的需要,生态恶化和社会失序的问题长期积累;部门化管理又导致城市的整体利益、长期利益以及人民群众的切身利益被肢解为部门利益,城市管理短期化、表面化、利益化,政府各部门之间,特别是政府、企业与社会之间交流成本高,合作难度大。治理理念长期偏离“以人为本”,违背城市发展基本规律,终于导致中国进入城市问题高发期。上海世博会提出“城市让人们生活更美好”。“人们生活更美好”是城市存在的本质和意义。本次会议重申以人为本的城市本质,对于彻底纠正和扬弃传统的城市发展模式,实现城市发展大转型具有重大意义。

  第二,尊重城市规律,建构城市社会新秩序。秩序,既是目标,更是社会文明与进步的前提。会议提出,尊重城市发展规律,这是建立城市秩序的根本。城市健康运行需要提升城市的综合承载力,包括城市的资源环境承载力、经济承载力和社会承载力,以此为基础建构城市运行的环境秩序、经济秩序和社会秩序,保障城市健康发展。

  第三,着力解决城市病。城市是一个有机生命体,城市长期反规律运行突破城市生态系统弹性,城市病必然诞生。会议从五大关系、15个维度揭示中国当前城市发展的主体、动力、要素及其运行发展特征,开始建立多部门合作、多层面联动系统解决城市病的行动框架。

  胡敏:这次中央城市工作会议可以说对未来30年我国城市发展和城市工作提出了明确的指导思想、总体思路和重点任务,有许多亮点值得关注。我概括为“一个中心”、“五个量化方向”、“五个统筹途径”和“一大能力建设”。

  “一个中心”就是做好城市工作一定要“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”。会议将其作为做好城市工作的出发点和落脚点。城市作为现代文明社会的象征和未来社会发展的引擎,必须成为人与自然相和谐的“首善之区”,人才是城市发展的目的,而不是城市GDP的增长,更不是“钢筋水泥”堆砌、“建筑物林立”和“道路密集环绕”的物的载体,否则城市发展就会“物化”或“异化”。

  “五个量化方向”就是坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。这要在总结我国37年来城市发展经验教训基础上,必须充分研究好城市人口发展与资源承载力相互匹配、城市空间布局和公共服务设施合理协调的关系,确定好城市发展数量、规模,切实提高城市资源配置效率,根本上是提高城市发展质量,在未来数十年走出一条内涵式发展的、更高水平的可持续、可宜居的中国特色城市化发展道路。

  “五个统筹路径”就是会议提出的要“统筹空间、规模、产业三大结构,统筹规划、建设、管理三大环节,统筹改革、科技、文化三大动力,统筹生产、生活、生态三大布局,统筹政府、社会、市民三大主体”以提高城市工作的全局性、系统性和城市发展的持续性、宜居性和积极性。这是按照现代城市发展规律和城市经济学基本原理,清晰地提出了我国未来城市发展的基本路径和重点任务。

  “一大能力建设”就是要求“促进城市治理体系和治理能力现代化”。这既要发挥我们的制度优势,进一步建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局,又要强化用法治思维和法治方式全面推进城市管理机构改革,创新城市工作体制机制,推进城市规划建设的民主化、透明化、法治化进程。

  段炳德:第一个看点是城市规划要严格执行。会议强调“规划经过批准后要严格执行,一茬接一茬干下去,防止出现换一届领导、改一次规划的现象”,可谓切中时弊,我们的城市建设之所以出现风格不伦不类、建了拆、拆了又建,造成浪费和不协调,就是因为有些领导不尊重规划的严肃性,随意按照自己的意图发号施令。

  第二个看点是建设综合性城市管理数据库。会议提出要统筹改革、科技、文化三大动力。就科技来说,新一代信息通信技术为城市管理智能化提供了保障,移动互联网大大便利城市交通出行,大数据技术为城市数字化管理提供了武器,云计算、物联网的发展使城市管理更加智能,综合性城市管理数据库将是新技术在城市管理方面的全面应用。

  第三个看点是本次会议强调城市文化血脉的延续。中国有着众多历史悠久的城市和深厚的城市文化,但是在我们大规模的城市化过程中,城市发展向西方看齐,贪大求洋,不重视自身城市文化血脉的延续,造成很多历史文物的破坏,后又反过来通过仿古建筑吸引游客。

  期待一个更加美好的城市

  中国经济时报:这次会议将给超过一半国人生活的城市带来怎样的影响?未来老百姓的城市生活将发生哪些改变?

  叶裕民:以人为本是本次中央城市工作会议的基本精神。如果会议精神在各城市得到真正落实,那么城市居民的人居环境和生活便捷程度会大幅度提高,城市设计更加人性化,城市环境恶化的趋势将会得到遏制,城市公平秩序逐步建立,包括特大城市在内的农业转移人口市民化程度将得到大幅度提升,越来越多的流动人口可望实现带眷迁移,实现生活家庭化,居住健康化,社会保障常态化。

  胡敏:未来30年,按照我们的发展目标,中国的城镇化率将达到70%这样一个发达国家的城市化发展水平,中国也将完全进入一个城市社会,成为一个真正意义上的现代化文明国家。也就是说,今后会有2/3的中国人生活在不同规模的城市,就此改变的不仅是生活工作方式,也将大大改变生活理念和社会诉求。

  人们的生活来源不再是依靠对原始物的占有和寻租获利,而是主要依靠社会化劳动和社会契约精神,形成更加紧密的社会化纽带来安排生产生活,依靠社会互助和智力资本来创造财富。同时,各具特色的文化将成为城市差异的显著特征。

  中国城市居民将摆脱原住民的户籍或者居住地束缚,城市间迁徙变得更加便捷,社会公共服务水平供给能力大为提升,也将更加均等化、同质化、标准化和规范化。城乡二元经济将成为历史,特别是农村经济将成为工业化经济的组成部分,农村生活也将成为城市生活的一种延伸。

  随着城市文明发展,公民社会将得以建立,这意味着公民意识将极大地提高,不仅体现为国民素质和社会文明程度显著增加,也将根本改变政府与市场、政府与社会、政府与国民的关系,社会建设将进一步民主化、透明化和公开化。

  段炳德:这次会议的精神如果能够得到认真执行,那么国人可以期待一个更加美好的城市,比如城市的基础设施更加完善,城市内涝等问题得到极大改善,城市环境更加健康,空气质量大大提升,城市文化内涵不断凝聚。

  大中小城市、东中西部城市的差距进一步缩小。偏远地区的群众也可以享有较高质量的城市生活。未来将会有更多农村居住人口向城市集中。

  同样可以期待更加美好的城市生活,比如群众出行更加顺心、居住更加安全、购物更加便利、就医更加方便、文化生活更加丰富等。

  

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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