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区域发展
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区域差距将在城镇化进程中缩小

——访国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长刘培林

作者:  时间:2016-01-14

  2016年是“十三五”的开局之年,中国区域经济进入新的发展阶段,“十三五”规划中对区域经济的发展,有哪些值得关注的信息?“十三五”期间区域经济将呈现出哪些不同于之前的特点?区域经济格局又将有哪些变化?中国经济时报日前就上述话题采访了国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长刘培林。

  推动以人为本的城镇化是缩小区域差距重要途径

  中国经济时报:“十三五”规划建议中提出,要坚持协调发展,着力形成平衡发展结构。您如何看待区域经济间的协调发展问题,未来将通过什么样的方式实现协调发展?

  刘培林:“十三五”规划建议明确指出必须坚持在协调发展中拓宽发展空间,在加强薄弱领域中增强发展后劲。并提出推动区域协调发展,塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。我个人的观察是,未来促进区域协调发展、缩小区域差距,在很大程度上将和推进城镇化、缩小城乡差距,成为一个同一的过程。

  不妨举一个例子来说明如何理解这里的同一性。从全省的层面衡量,贵州省和浙江省的发展水平、劳动生产率差距都很大。但是,从城市的层面衡量,贵阳市和杭州市的发展水平、劳动生产率虽然也有差距,但相对而言就比从全省层面衡量的差距小得多。未来随着以人为本的城镇化的不断发展,人口跨省的迁移以及本地城镇化过程不断推进,区域之间发展水平和生产率水平之间的差距,就会相应缩小。

  从这个例子中,可以抽象出一些道理。区域发展水平和生产率差距,实际上由三个因素叠加而成,一是区域之间的城市的差距,二是区域之间的农村的差距,三是区域之间的城市化率差距。随着城镇化率超过50%并继续朝着更高水平提升,这里面第二和第三种因素对区域差距的影响趋于缩小。随着城镇化的持续推进,相对落后区域的城镇化水平进一步提高,更多人口和劳动力除外流到东部发达省份外,还可以就地城镇化,从农村进入城市,从农业领域流通到工业、服务业等非农领域,大幅度提升生产率水平。这样,在城乡差距逐渐缩小的同时,区域之间的差距也将进一步缩小。所以未来缩小区域差距的一个重要途径就是推动以人为本的城镇化。

  当然,在推动以人为本的城镇化的同时,努力实现农业现代化,并统筹各方面要素禀赋优势,提升各地农村的发展水平,也将对促进区域协调发展发挥不可忽视的作用。周其仁教授讲过一个例子,某个地方会经营,柿子留在树上当作农家乐的景观资源,以吸引游客的方式创收,比摘下柿子卖更划算。相比于肠胃的充实感而言,富裕起来的城里人更愿意为视觉感受付高价。这个例子如果加以抽象,可以类比于巴拉萨-萨缪尔森效应:富裕起来的城里人对广大农村地区的生态资源、绿色有机农业、观光资源等的需求收入弹性高。农村地区凭借这些资源而能够获得的相对价格,也将因为城市部门生产率的提高而“坐地起价”,分享城市部门生产率提高的红利。城市化水平越高,城里人生产率越高,城里人支付能力越高,农村的绿色、生态和农业资源就越值钱。这实际上也是城镇化过程带动区域协调发展的一个重要机制。

  应更多着眼于促进人的发展

  中国经济时报:在当前严峻复杂的经济发展形势下,推动区域协调发展的主要着眼点应该是什么?

  刘培林:促进区域协调发展,着眼点很多,包括提升地区的经济水平、改善地区的生态环境等诸多方面,但归根结底应该更多着眼于促进人的发展,而不能仅仅着眼于促进“地”的发展。

  “十三五”规划建议强调,要“坚持以人民为中心的发展思想”,要贯彻“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求,要“提高社会横向和纵向流动性”、“加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度、人才培养引进使用机制”。“实施更开放的创新人才引进政策,更大力度引进急需紧缺人才,聚天下英才而用之。发挥政府投入引导作用,鼓励企业、高校、科研院所、社会组织、个人等有序参与人才资源开发和人才引进。”

  去年年底召开的中央经济工作会议也提出,“要加大投资于人的力度,使劳动者更好适应变化了的市场环境。”重“地”轻“人”地促进区域协调发展,导致劳动者不能很好地适应变化了的市场环境,在特定的“地”上投入再多,效果也不明显。国际上有例可循,底特律市,经济发展颓势早已显现,为了止住经济下滑,底特律市加大了投资,但投资集中在建设交通运输系统、文化场馆等基础设施领域,对提升人力资本投资不够,最终受益主体是工程承包商,大量劳动力的人力资本水平没有提升,难以流动到其他地区和新产业,最后导致该市财政陷入破产困境。

  当然,要卸下这样一个思想包袱:即特定地区的发展兴衰全然都是由于主观因素所决定的。要认识到客观因素的影响,要认识到形势比人强,特别是要认识到发展阶段转换和相应的主导产业转换的影响。底特律市所在的五大湖地区,曾经是美国经济乃至全球经济增长的火车头,但是随着美国比较优势的变化和产业与技术的升级,五大湖地区成了“铁锈地带”,而阳光地带的新的产业和经济部门成长起来了。所以,五大湖地区发展水平的相对位势降低,很大程度上有客观因素的影响。

  这个道理在中国也一样发挥作用。卸下这样的思想包袱,并非为中国发展位势相对降低的地区干部“开脱”,而是为了激励这些地方的干部着眼于人,着眼于提升本地人口和劳动力,提升人力资本;也是为了激励这些地方的干部痛痛快快地做好“加减乘除”法,特别是痛痛快快地做减法,乐见并推动人力资本得到提升的人口流动到其他生产率更高的地区。比如,目前东北人口大量外流引起关注,这很大程度上是市场在资源配置中发挥作用的表现,是劳动力要素在区域间的流动和再配置。为了更好地促进区域协调发展,东北地方政府不能因为人的外流趋势而降低人力资本投资,相反,要站在全国角度考虑,以人为本,着力提升人力资本。同时也要看到,在人口外流、人地比例关系改变以及其他条件综合变动的格局下,也一定会有富有企业家和有才能的人流入东北,打造适合新的要素禀赋结构的经济增长点。

  如何实现投资于人,“十三五”规划建议中已经给出了对策,“优化人力资本配置,清除人才流动障碍,提高社会横向和纵向流动性。完善人才评价激励机制和服务保障体系,营造有利于人人皆可成才和青年人才脱颖而出的社会环境,健全有利于人才向基层、中西部地区流动的政策体系。”

  充分发挥政府在区域协调发展中的作用

  中国经济时报:“十三五”期间,政府在区域协调发展中将发挥什么作用?

  刘培林:区域协调发展离不开市场的决定性作用,也需要更好地发挥政府的作用。政府作用的一个重要方面是区域环境联防联控。我国环保机构以行政区划来设置,这固然是合理的。但是,还要考虑到另外一个重要的问题:污染的负外部性在很多场合是跨行政区的。理论上讲,环保机构应该有两重设置:负外部性局限于本行政区的,比如固体废弃物,可以交由本行政区的环保机构负责监管;负外部性跨行政区的,比如河流排污、大气污染等,则应该按照负外部性的实际影响范围设置统一的环保机构,加以监管。当然,现实条件所限,难以按照理论上的最优原则设置环保机构,而只能在理论上的最优状态和现实情况中寻求平衡点。通俗的说法就是,围绕某些污染问题,开展区域联防联控。这方面政府一定要更好地发挥作用。目前京津冀协同发展方面,已经有相应的安排,取得成功经验后,应该向全国推广。

  更好发挥政府作用的领域,也包括重大基础设施规划、布局和建设。这些基础设施会对区域协调发展产生重大而持久的影响,一定要科学审慎决策;同时保持一定的灵活性,能够对市场变化情况作出响应。

  城市群的带动作用会更加凸显

  中国经济时报:在区域协同发展的大背景下,是否会涌现一批新的城市群或是辐射带动作用强的中心城市?

  刘培林:城市群的带动作用在“十三五”期间会更加凸显。

  “十三五”规划建议中提出,要拓展区域发展空间。以区域发展总体战略为基础,以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领,形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用,优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群,形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。

  国际上现代化的基本规律是,人口普遍集聚在大江大河的三角洲地区。我国将来也不会偏离这个规律。当然,在我国中西部地区,也有一些适合承载一定规模的人口和经济、社会活动的点状城市群或中心城市出现,比如成渝地区、关中地区、长江中游、中原地区等。未来,会有一批中心城市发展起来,并依托这些中心城市发展起若干重点经济区。

  中国经济时报:随着中国经济增速放缓,区域经济增速也出现一些新的特点,“十三五”期间这些特点是否会延续?

  刘培林:“十二五”末期,中国区域经济呈现出东部缓中趋稳,中部稳中有进,西部稳中有优,东北降幅较大的特征,这与中国各个地区所处的经济发展阶段有关。形势比人强,“十三五”期间地区发展趋势,很大程度上还是取决于各地产业随着发展阶段变化而发生的变化。以煤炭、钢铁等重工业为主导产业的地区以及资源型城市,比如东北三省、山西、内蒙古,如果不能实现产业转型升级,这些地区“十三五”时期经济增速会比较缓慢,甚至有进一步下滑的可能性。东部地区在经历基础设施建设拉动、城镇化推进时的高速增长后,目前产业转型升级已经见到成效,正逐渐进入稳增长时期,但也很难重现改革开放初期那样的高速增长。其他中西部地区的发展态势,取决于能不能像东部地区一样发展起持续稳定增长的具有竞争力的产业。

  

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