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从六个方面看中国未来城市发展思路

作者:周子勋  时间:2016-02-23

 

  2月21日,一份被外界视为推进我国“十三五”乃至未来一段时间城市发展“时间表”与“路线图”的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)正式发布。该文件也是中央城市工作会议的配套文件。

  中央之所以空前重视城市工作,原因在于我国城镇化率已经超过了50%(根据国家统计局发布的数据,2015年我国城镇常住人口77116万人,占总人口比重为56.1%),城市集中了大部分生产要素,中国已从“农村社会”迈入“城市社会”,城市工作与经济和社会发展的关联度,远比过去农村人口占主体时要紧密得多,因此城市发展的理念亟须改革完善。尤其在经济下行压力加大,将经济增长维持在合理区间运行已成首要调控目标的今天,做好城市工作意义重大。

  综合而言,未来城市发展有如下几个问题值得重视:

  第一,在城市发展观念上,中央强调要认识、尊重、顺应城市发展规律,端正城市发展指导思想。相比于过去以房地产开发为核心的快速城镇化、盲目城镇化,尊重城市发展规律无疑是对的。某种意义上讲,强调“顺应城市发展规律”,首先要调整的是城市发展理念,其次是根据城市规律来规划和布局城市发展。未来的城市规划,是融合了经济、产业、空间、社会学等多个学科领域的综合规划,需要更加的客观科学。

  第二,在城市发展方向上,更加尊重人本和自然。“以人为本”、“公众参与”等字眼不断出现在行文中,“十三五”规划建议也提出“要推进以人为核心的新型城镇化”,这意味着未来的城市规划、建设和管理,都需更加的人性化。只有通过科学的以人为本的管理思路,才能发挥城市发展的应有效用。同时,注重城市与人的安全,只有城市安全,才能让人生活更美好。而与人性化相呼应的是尊重自然,2013年年底的中央城镇化工作会议曾提出“望得见山、看得见水、记得住乡愁”这样诗意的文字,而此次《意见》也提出了“让城市更自然、更生态、更有特色”、“使市民见到绿地、亲近绿地”。从城市发展的角度来看,城市发展到一定阶段,会有一个“再生态化”的过程。当前,国家高度重视生态文明建设,大力推动生态红线保护、海绵城市建设等一系列重大的生态战略,对于处在工业化中后期的地区,尤其是大城市来讲,一场“再生态化”革命即将开启。

  第三,在未来城市发展蓝图中,“特色”也是最鲜明的关键词之一。《意见》强调要着力塑造城市特色风貌,提出建筑八字方针“适用、经济、绿色、美观”,明确要求地方应拒绝“大洋怪”建筑。可以说,塑造城市特色、守护城市记忆,是推进城市可持续发展的重要精神动力。城市特色是历史与现实的融合,是传统与现代的交汇,是物质文明与精神文明的邂逅,贯穿于城市总体风貌之中,体现在市井生活之中。而科学的规划与设计,则是留住城市特色的关键。只有厘清城市规划、城市设计的思路,减少随意性、盲目性,以系统思维进行城市规划建设,才能预防与杜绝“千城一面”的现象。

  第四,城市群发展将成为未来城市化发展的重点。中央提出,要以城市群为主体形态,优化提升东部城市群,在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市。可以看出,中央今后关注城市发展的重点在于城市群的发展,希望以更具有全局性的城市发展思路,通过在空间上更有带动作用的城市群发展,改变过去单一的点状城市发展,更多对区域经济形成带动作用。某种意义上说,要形成健康的城市群,不仅仅是基础设施的联通,更重要的是产业方面的协同发展和错位发展,这就要求各地方政府,站在区域的层面,梳理自身发展的资源禀赋,明确比较优势,才能免于城市之间的恶性竞争,利于协同发展。

  第五,注重提高城市工作的系统性。《意见》强调依法治国,指出未来违反城市规划将被严肃追责,并明确我国将原则上不再建设封闭住宅小区,严控开发区和城市新区设立。近年来,我国各地在通过新城建设带动经济发展的过程中暴露出盲目求快、资源浪费、过度扩张等问题,导致城市扩张规模严重超出了可吸纳的人口数量。数据显示,1990年到2010年,我国城镇建成区面积从12252.9平方公里扩大到40533.8平方公里,将近每十年扩大一倍。但与之相比,人口城镇化的增速却相形见绌。面对这种情况,迫切需要城市规划中指导思想的转变。

  第六,城市发展工作的重视将对房地产业发展带来深刻影响。《意见》提出了未来深化城镇住房制度改革的两大方向,即以政府为主保障困难群体基本住房需求,以市场为主满足居民多层次住房需求。显然,这可能对中国今后的新型城镇化下半场、房地产市场的市场容量、房地产市场发展空间,以及如何在城市发展中体现供给侧改革等方面,都会产生重要的影响。

  当然,这里面需要警惕城市发展投融资的过度与失衡。当前,地方债已然进入偿债高峰期,如何在清理存量债务、化解地方债风险和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡,对政府和市场而言都面临很大的挑战。可以认为,在“新常态”下,面对当前“一带一路”、基础设施建设、区域经济合作的机遇与挑战,如何解决地方政府投资拉动经济的资金缺口问题,逐步推进市政债券的发行,建立地方政府市场化的投融资机制,降低财政风险和金融风险,完善地方政府债务风险管理等相关制度值得深入探讨。

  归结起来,未来城市发展的精髓和方向其实就是习近平总书记所强调的“六个要”,即要认识、尊重、顺应城市发展规律;要推进农民工市民化;要增强城市宜居性;要改革完善城市规划;要改革城市管理体制;要加强城市安全监管。统筹落实“六个要”,综合布局发展理念、规划体制、管理体制“三位一体”改革,只有如此才能提高新型城镇化质量,增强生态宜居性,使城市发展回归自然,回归到满足人的发展需求这一根本立足点。

  

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