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王建勋:中国城市化的模式该转变了

作者:王建勋(中国政法大学法学院副教授)  时间:2016-07-22

  内容提要

  无论是国内外观察家还是中国政府,都认为城市化(城镇化)是中国经济进一步发展和结构转型的重要推动力。但是,过去十几年的城市化进程却带来了很多令人担忧的问题,这在很大程度上要求人们反思城市化的模式。既往的模式主要是政府主导型城市化,其基本特征是人为地造城或者扩城,带有浓厚的行政色彩,忽略了作为主体的人和复杂社会现实。欲克服人为造城所带来的弊端,应当改变城市化的模式,从政府主导型走向自生自发型。这一转变意味着,城市化将是一个自然演进的过程,是一个人们自由选择和合作互动的过程。

  近几年,越来越多的人认为,城市化(城镇化)是中国经济增长的新引擎,是中国经济结构转型的重要步骤。美国前财长保尔森甚至提出,只有城市化才能救中国。中国政府显然认同此种看法,正在大力倡导和推行城市化。在过去十几年里,中国城市化的速度飞快,城市化率从2000年的36%上升到2011年的51%,城镇人口已达近7亿。毋庸置疑,这种快速的城市化在短时间内改善了很多人的生活,推动了社会经济的发展,但不可否认的是,当前的城市化也带来了很多问题,有些还相当严重,甚至出现了人们担忧的“城市病”。譬如,很多城市的规模不断扩大,人口日益膨胀,房价不断攀升,交通拥堵严重,环境污染加剧,农民工无法融入城市等。很多住在大城市的人都感受到,便利、快捷、干净、住得起的城市生活正离我们远去,大都会的生活质量在不断下降。为什么会造成这样的局面?

  “城市化”带来“城市病”。

  1两种不同模式的城市化

  在很大程度上讲,当下的“城市病”与城市化模式密切相关。大致而言,在人类历史上存在两种不同模式的城市化,一种是政府主导型的城市化,另一种是自生自发型的城市化。政府主导型城市化的基本特点是通过规划和设计人为地促进城市的扩张,将城市当作可以随意计划和规划的对象,漠视城市中的人以及人文、自然环境等因素。在不少地方,决策者将城市化当作拉动经济增长和增加GDP的工具,不考虑城市的承载能力,不考虑城市的人文环境,不考虑人们的生活感受。在他们心目中,城市化就是不断搞建设,就是扩大城市的规模,就是把更大的农村地区人为地、任意地纳入到城市的管辖范围之内,把农村迅速转变为城市。于是,城市道路挖了一遍又一遍,高楼大厦建了又拆、拆了又建,文物不断消失,街道不断变化甚至频繁更名,让人们无所适从。

  “大拆大建”是中国城市化的特色之一。

  相反,自生自发型城市化则将城市化当作一个自发的过程,一个逐步演进的过程,一个由民众参与和主导并为了民众而改变的过程。尽管这一过程中并非没有人为的因素,但它不是决策者根据某种杜撰的方案刻意设计的结果,而是无数个人自发协调、相互合作、自然变迁的产物。在某种意义上讲,城市不是人造的,而是生长的。历史上的很多城市都是人们围绕集市和贸易而自发聚居之地,有着自己的文化、传统和气质,有着明显的地方性。

  可以看出,政府主导型的城市化是自上而下的城市化,是命令与控制式的城市化,而自生自发型的城市化是自下而上的城市化,是自治与共治式的城市化。从根本上讲,这两种不同的城市化模式实际上反映了两种不同的社会思想,两种不同的秩序观。政府主导型城市化体现的是一种建构理性秩序(constructivist order),而自生自发的城市化则是一种进化理性秩序或者自生自发秩序(spontaneous order)。

  从思想史的角度来讲,大致存在着两种不同的秩序形成的看法。一种认为秩序是通过人的理性建构的产物,认为人的有目的、有计划的设计造就了秩序;另一种认为秩序是自然的、逐步生发的结果,认为人们的习俗、惯例、实践和经验等型塑了秩序。前者被称为建构的秩序,与哲学上的建构理性主义(constructivist rationalism)密切相关,后者被称为自生自发的秩序,与哲学上的进化理性主义(evolutionary rationalism)一脉相承。

  建构理性主义的支持者相信,人们有能力凭藉理性设计文明和文化,社会秩序的形成是人们有意为之的结果,对待传统和习俗的态度可以是彻底否定和拒绝,对于价值应当进行理性的论证等。其核心在于要求人们从所有的理性无法证明的偏见和信仰中解放出来,完全根据理性生活。对此,或许没有理论家比斯宾诺莎表达得更加精炼了:“他是一个自由人,只根据理性的命令生活。”大致而言,建构理性主义的观念多来自十七世纪的理性主义思潮、十八世纪欧洲大陆的启蒙运动以及十九世纪的实证主义等传统,其倡导者包括笛卡尔、斯宾诺莎、卢梭、伏尔泰、孔多塞、孔德、黑格尔、马克思等。

  理性主义曾推动科学革命,图为笛卡尔。

  而在进化理性主义的信奉者看来,人的理性是有限的,人们不可能凭借理性设计文明和文化,社会秩序不是人们有意识创造的,完全否定传统和习俗的社会变革是危险的。其要义在于强调人类理性的有限性,珍视经验和传统的价值,将社会制度和秩序的形成看作逐步进化和自然生发的结果。这一观念与苏格兰启蒙运动、古典自由主义传统以及奥地利学派等密不可分,其中的重要人物包括曼德维尔(Bernard Mandeville)、休谟、斯密、弗格森(Adam Ferguson)、门格尔(Carl Menger)、米塞斯(Ludwig von Mises)、哈耶克、波普(Karl Popper)等。

  进化理性观认为,尽管许多制度和实践是人们行动的结果,但它们并非人们有意设计的产物,比如,语言、货币、市场、法律、道德等。语言的形成是人们在交往过程中自然演化所致,并非由某个人或者“超人”根据某种规则事先设计,语法规则只不过是事后的总结。同样,货币、市场、法律等制度和现象的形成也不是任何人事先安排或者规划的,而是众多民众自愿交易或者交往互动的自然结果。就整个社会秩序的形成而言,大抵也是如此。在一个面积广袤、人口众多的社会中,秩序的形成并非某个人或者某些人(或者“政府”)有意设计的结果,而是无数个人交往和互动的产物,是无意识的、自然而然的产物。

  理论家们很早就注意到了制度和社会秩序的自生自发特性,十八世纪苏格兰启蒙运动中的几位重要人物无疑是这一传统的先驱。譬如,弗格森曾指出:“民众的每一个步骤和每一次行动,即使在所谓的文明时代,也都是基于对未来同样的无知做出的;各国碰巧确立的政治安排,确实是人类行动(human action)的结果,但不是任何人类设计(human design)的产物。如果克伦威尔(Cromwell)说,一个人决不会爬得比其不知晓的去处更高;它也许更有理由适用于谈论共同体,它们容许无意带来任何变化的伟大革命,最细心的政治家也不总是知道其计划正将国家引向何方。”在弗格森看来,政治秩序是无数民众按照自己的兴趣和偏好行动的结果,不是某个或者某些领袖人物精心设计或者策划的。那些被后世民众奉为“国父”的人物,不过是在政治过程中扮演了更加重要的角色而已,并非国家是由他们自己设计或者建构的。

  对于自生自发秩序的传神描绘,没有比亚当·斯密“看不见的手”的隐喻更有影响的了。基于对商人行为的深刻洞察,斯密指出:“由于每个人都竭力利用其资本支持国内产业,管理该产业使其产生最大价值,每个人必然竭尽所能增加社会的岁入。诚然,他一般既不意图促进公共利益,也不知道他正促进多少。通过偏向于支持国内产业而非国外产业,他只盘算自己的安全;通过以如此的方式管理该产业以致其产值最大化,他只盘算自己的收益,并且,在这种情形下,正如在其他许多情形下一样,一只看不见的手引导他促进一个并非其意图的目的。非其本意对社会而言也并非更加不利。通过追逐自己的利益,他时常比真正有意的情况下更有效地促进了社会的利益。我从来没听说,那些假装为公共福祉从事贸易的人做了很多好事。诚然,这种假装在商人中间并不十分普遍,无需多费口舌劝阻他们。”

  2政府主导型城市化的弊端

  政府主导型城市化的主要问题在于,它通过行政规划和计划的方式人为地塑造或者改造城市。一个地方今天还被称为“农村”或者“郊区”,明天就可能变成“城市”。农村与城市之间的区别是任意和武断的,在很大程度上取决于政府的意愿和命令。在中国,通常情况下,当政府把一片(临近城市的)农村土地征收之后,它就变成了城市,变成了城市的一部分,无论那里的生活方式是否发生了实质性的变化,无论当地民众的意愿如何。

  今天还是农村的地方,明天可能就变成城市了。

  由于中国的城市化与土地制度、户籍制度、税收制度、教育制度、医疗制度等密切相关,政府主导型城市化所带来的问题尤其突出。譬如,由于存在着农村土地集体所有与城市土地国家所有之间的区别,政府主导型城市化的进程变成了一个国有土地吞噬集体土地的过程,一个具有中国特色的“圈地运动”。将农村的土地圈入城市之后,城市政府在财政压力之下必然产生卖地的冲动,于是,大量城市的收入主要依赖卖地所得,形成所谓“土地财政”。一方面,城市政府通过卖地推高了城市的房价,另一方面,政府又禁止所谓的“小产权房”。这样的城市化造成了大量的市民买不起房,不得不租房生活。与此同时,一些大城市的政府又限制非本地户籍人口买房,不仅严重侵犯了他们的权利,而且人为地推高了房租,导致租房者生活成本增加。从住房的角度来讲,这样的城市化无疑降低了很多市民的生活质量。

  城市化推高了房价吗?

  政府主导型的城市化在一定程度上就是人为造城和扩城,城市几乎是一个模子塑造出来的,那里的人文气息在不断改建和扩建的过程中逐渐消失。不仅如此,这种人造的城市(尤其是大城市)集中了社会中大部分的权力和资源,正如中国的政治与法律体制一样。就全国范围而言,权力和资源主要集中在首都及其他几个特大城市,而就每一个省或者自治区而言,权力和资源主要集中在当地的省会城市。这些大城市不仅是权力和行政机构的所在地,而且还集中了中国最好的大学、医院、大型企业以及其他各种组织。为了修一条道路,盖一个工厂,或者建一所学校,当事人可能不得不去几百里之外的大城市甚至去数千里之外的首都获得审批。一个人想要上好的大学,到好的医院看病,寻找更多的工作机会等,似乎都必须去大城市。

  大城市是权力与资源的集中。

  这种权力和资源的人为集中造成了诸多问题,不仅降低了大城市的生活质量,而且影响了整个社会的均衡发展。在这种格局下,人才的流动几乎是单向的,凡是有能力的人大都想方设法进入大城市。比如,无数受过高等教育的毕业生宁可选择呆在北上广等大城市里从事与自己专业无关的工作,也不愿意去中小城镇或者广大农村,即使那里有更合适的工作。有人还因此批评大学生们“挑剔”,其实,他们的选择是非常理性的,因为大多数中小城镇和农村基础设施落后,看病就学等方面跟不上,甚至连水电供应也难以保证,他们怎么会愿意去呢?

  长期以来,中国的社会经济发展一直是优先城市(尤其是大城市),中小城镇和广大农村受到方方面面的歧视,造成为人诟病的城乡二元结构。大城市吸纳了过多的资源,那里的基础设施和公共服务不断改善,有些方面似乎已经超过了发达国家的城市。然而,大城市的光鲜与现代却是以中小城镇和农村的落后和破败为代价的,与大城市的居民相比,中小城镇和广大农村的居民仿佛是“二等公民”。户籍制度、土地制度、教育制度等都将大城市的居民与小城市的居民分离,将市民和农民分离,为潜在的社会撕裂埋下了隐患。

  从根本上讲,权力和资源的集中造就了一种单中心的治理模式,与以分权和资源分散为特征的多中心治理模式适成对照。在多中心社会里,由于决策权力和各种资源都是分散的,大城市与中小城镇以及农村之间的差别较小,尤其是在基础设施和公共服务方面。譬如,在美国这种典型的多中心社会里,联邦和各州的首府大多都不在大城市,而是在中小城镇,并且,成百上千所大学也都坐落在小城,形成生活舒适、学术一流的大学城。在那里,人们不用拼命地去大城市找工作、就医或者就学。

  中国城市在行政区划级别之外,还有一二三四五六线之分,并且各种版本的分法都有,但无论怎么分,北上广深的地位都还是无可动摇的。快来看看你家在哪级,文尾留言,给你“上墙”哦~

  这种政府主导型模式也反映在城市的行政化和等级安排上,城市被人为地分为三六九等,拥有不同的级别,诸如计划单列市、副省级城市、地级市、县级市等。并且,这种级别与一个城市拥有的权力和资源密不可分,通常情况下,一个城市的级别越高,其掌控的权力和资源就越多。这与国外的城市形成鲜明对比。在法治社会里,城市一般没有行政级别,不论大小均享有同等的自治权。比如,在瑞士,拥有百万人口的苏黎世与人口只有几万的小城市在立法权、行政权、司法权等方面没什么区别。

  行政色彩浓厚的中国城市化进程,仿佛是决策者手里的一盘棋,生活在城市里的人以及他们工作和生活的场所都不过是可以任其摆布的棋子,正如亚当·斯密所言:“掌权者倾向于自负地认为自己非常聪明,……可以非常容易地摆布一个巨大社会里的不同成员,正如用手摆布棋盘上的不同棋子那样。他没有考虑到,棋盘上的棋子,除了手对其施加的力量之外,没有其他的行动原则;但在人类社会的巨大棋盘上,每个单个的棋子都有它自己的行动原则,完全不同于立法机关可能选择对其施加的力量。如果这两种原则一致且方向相同,人类社会的这盘棋将会行动自如、和谐美满,很可能既幸福又成功。如果它们彼此龃龉或者方向不同,这盘棋将会悲惨不堪,这个社会一定始终处于最高程度的混乱之中。”[不能不说,中国的城市化正带来斯密所担忧的“混乱”,出现了严重的“城市病”。这种城市化的模式是一种典型的计划经济思维。在决策者的眼中,城市就是计划的产物,仿佛是“任人打扮的小姑娘”。

  “千城一面”只能是计划出来的。

  在斯密看来,尽管政治家需要一些普遍甚至系统的思想来改善法律和政策,但企图设计整个社会秩序,企图一下子设计全新的法律和政策,无视民众的反对,是一种典型的自负表现。这些人自以为是,满脑子的幻想和狂热,认为自己是一个社会中唯一具有智慧的人物,大力推行愚蠢的社会改造计划,企图摧毁所有阻碍他们行动的力量,摈除所有的不便,让民众迁就他们,而不是他们迁就民众。他们甚至认为,国家是为他们而造,而非他们为国家而生。从这个意义上讲,这些政治设计者是最危险的人士。真正具有公共精神的人士尊重现有的秩序,尊重民众的习俗和惯例,容忍人们的偏见,因为他们深知,打碎一切、消除所有不便的计划很难避免暴力。

  政府主导型城市化体现的是一种“国家简约化”(state simplifications)思维,即把复杂的城市化过程和城市治理简而化之,用数字、表格、分类、地图以及标准衡量单位等简单可辨的数据替代复杂多变的现实。这种“国家简约化”的特征包括,只有官方感兴趣的那些社会生活方面才会进入国家的视野,简约化的事实几乎总是书面的记录、典型的静态事实、集合性事实、标准化的事实,而不论人与人之间、地方与地方之间以及事物之间的差别有多大。至少自十八世纪以来,现代民族国家有一种强烈的冲动,即将复杂多变且看起来混乱无序的社会现实简化为统一的、标准的且容易为官方辨识的事实,通过强行统一语言、宗教、货币、法律等将人们同质化,从对民众的间接统治转变为直接统治。现代的城市规划倾向于将城市当作一个可以标准化的模型,无视人的因素和社会现实的复杂性,不可避免地导致城市的衰亡。

  治大国真能如烹“小鲜”?

  政府主导型城市化通常都是工具主义的,把城市化当成发展经济或者实现现代化的工具。在许多当政者看来,为了增加GDP或者走向现代化,可以借助科学技术并通过行政方式随意摆布和操控人、社会和自然因素,甚至信奉“人定胜天”的信条。对科技以及国家力量的过分迷恋,造就了一种充满幻想的“极端现代主义”(high modernism)。持有这种理念的当政者,把一座城市甚至整个社会当作一个可以设计或者改造的工程,形成波普意义上的“乌托邦社会工程”(utopian social engineering)。改造整个社会的企图曾经带来了深重的灾难——诸如毛泽东时代的诸多运动,而人为造城的努力正带来难以克服的“城市病”和社会问题——诸如房价飞涨、人口剧增、交通拥堵、污染严重等。

  3走向自生自发型城市化

  既然政府主导型的城市化存在着诸多弊端,那么中国城市化的模式应当发生根本转变,从政府主导转向自生自发,让城市化变成一个自然而然的过程,让人们自由选择是否城市化以及如何城市化。这意味着,自生自发的城市化尊重人们的自由,尊重人们的自由选择,把人当作城市化的主体和核心。当人们发现城市化是一个更佳的选择时,他们就会启动城市化的进程。这种城市化当然也是人为的,但它不是政府出于工具主义目的而设计和规划的,不是政府通过命令和控制的方式进行的,不是一个任意和武断的过程。这种城市化将每个人视为自身利益的最佳判断者,充分尊重每个人的自由和权利,尊重每个人的自愿选择。

  有人可能会说,这种模式的城市化速度会很慢,不利于一个国家的社会经济发展。自发城市化可能不如政府主导型城市化速度快,但速度不是也不应是城市化的目标或者衡量标准,速度不是一种价值,而人的自由和权利是一种价值,甚至是最高的价值。如果不尊重人的自由和权利,即使城市化的速度再快,那也是不可欲的城市化,正如专制体制的效率再高,也不可与宪政民主政体相提并论一样。如果一个社会的城市化建立在强拆和侵犯个人财产权基础之上,速度再快也是糟糕的城市化。城市化的快慢没有客观的衡量标准,完全取决于人们的自由选择。同时,如果认为缓慢的城市化不利于一个国家的社会经济发展,那更是一个错误的判断,因为这是一种整体主义的思维方式,认为国家的社会经济发展高于个人的自由选择。其实,没有个人的自由选择,一个国家的社会经济发展不过是虚妄荒诞的东西,为了所谓的“国家”或者“社会”而牺牲个人不仅是不道德的,而且会带来灾难性的后果,正如毛泽东时代所警示的一样。

  也有人可能会说,自生自发的城市化会带来混乱、无序甚至杂乱无章。其实,这是一个极大的误解。在一些人——尤其是当政者——眼里,只有政府的规划、设计或者标准化的方案才可被视为有序。其实,社会秩序决不意味着规划或者标准化的方案,人们的生活决不是精确的计算,人也决不是可以被随意规划的对象。相反,真正的秩序是建立在人们的自由选择和相互协调基础之上的,那种看起来的混乱其实是理想的秩序,或者说,在混乱之下隐藏着值得追求的秩序,正如托克维尔在民主美国发现的那样。整齐划一的规划和设计不等于秩序,更不等于理想的秩序,忽视了人的因素的状况才是混乱,才是真正的杂乱无章。

  当然,欲在中国实现自发的城市化,需要变革很多不合理的制度。首先需要改变的是土地制度。城市土地国有和农村土地集体所有的制度安排意味着,城市化必然要改变土地的所有权,即从集体所有变更为国有,而这种改变依赖国家的征收。也就是说,在当前的土地制度下,城市化必然离不开政府的插手和主导,没有征收程序,集体所有的农村土地就不会变成国家所有的城市土地,农村就不会变为城市或者城市的一部分。这种二元土地制度不仅是对农村土地所有权的歧视——因为这两种土地所有权在制度上不平等,而且阻断了自发城市化的道路,让政府成为城市化的垄断者。土地制度变革的方向应当是摈弃现在的土地国有和集体所有,代之以土地私有。土地私有不仅对个人的自由和财产权保护至关重要,而且为自发城市化提供了不可或缺的基础。

  其次需要变革的是户籍制度。户籍制度人为地造成了城市与乡村之间的分离甚至分裂,是城乡二元体制的罪魁祸首,为自发城市化设置了一道难以逾越的屏障。户籍制度是一个封闭社会、人治社会的产物,与一个开放社会、法治社会格格不入。户籍制度的本质是控制人,控制人的自由流动,而这与自发城市化无法相容,应尽快予以废除。有人担心,户籍制度一旦废除,农民就会大量涌入城市,就会造成城市负载过重甚至瘫痪。其实,这种看法建立在一个错误的假设基础之上,即农民是不理性的,即使他们在城里无法谋生,也不会回乡。无疑,为了实现自发城市化,还有很多的制度需要变革——诸如税收制度、金融制度、教育制度、医疗制度等。

来源:思享会 [关闭] [收藏] [打印]

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