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黄延信:城镇化进程中要充分尊重和切实保护农民权益(上)

作者:黄延信  时间:2012-10-18

  城镇化进程是农村人口转为城镇居民的历史变迁过程,是城乡居民财产关系深刻变化的社会过程。由于历史的、制度的原因,我国农民转为城镇居民的渠道一直不畅,过程一直不顺。目前我国要加快以人口转移为目标的城镇化进程,必须加强对农民权益的保护,使有意愿进城的农村人口顺利实现转移,让不愿进城的农民在农村安心生产生活。只有农民的权益得到充分尊重和有效保护,农村人口向城镇的转移才能顺利实现,社会才能和谐稳定,才能有效发挥城镇化对经济发展、社会进步的正向促进作用。

  根据在重庆、河南的实地调研,结合过去的研究,从农民向城镇转移的不同阶段分析,要切实加强五个方面农民权益的保护。

  一、充分尊重和切实保护农民选择迁徙的自主权

  城乡经济社会发展的差异,公民个人在城乡发展机会的不同,政府为城乡居民提供基本公共服务的不同,是农村居民向城镇转移的基本动力。在相同的城乡环境条件下,由于不同农户的家庭人员构成、家庭经营状况、收入水平、社会关系不同,对由农村转向城镇的要求差异较大。一个家庭究竟是在农村安居乐业还是到城市工作和生活,谋求发展,从根本上讲是农民自己的事情。在现代民主宪政体制下,政府应尊重、保护农民选择合理迁徙的自主权,对此既不能限制,也不能强迫。对有进城落户意愿的农村居民,要尊重他们选择进城的权利,而不是限制阻碍他们进城;也要尊重农民选择在农村居住生活的权利,切实防止农民“被进城、被上楼”。

  尊重农民进城落户的自主选择权,关键是认真落实2011年国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的有关政策。政策的重大突破之一是分类明确户口迁移政策,降低户口迁移门槛。居民在城镇的落户条件由过去的有合法住房优先改为有稳定就业优先,并将租赁房纳入合法住房范围。政策明确规定,在县级市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定职业并有合法稳定住所(含租赁)的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在当地申请登记常住户口。在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所 (含租赁)同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员,本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母,可以在当地申请登记常住户口。中西部地区根据当地实际,可以适当放宽职业年限的要求。

  上述政策规定,无疑是那些已在城镇有稳定职业、有合法住房、希望在城镇落户的农村居民期盼已久的好政策。但在实践中,不少地方仍沿用以前的以“有合法住房为农民在城镇落户”的前提条件,而且合法住房不包括租赁住房,这与国办发[2011]9号文件精神是不符合的,应指导地方加以调整。同时,一些地方正在开展农村新社区建设,将农村人口向新社区集中。应当明确是否向新社区集中也应尊重农民的意愿与选择,不得强迫或变相强迫农民向新社区集中,尤其应尽量减少整村拆迁建设新社区,只能通过政策引导有新建住房意愿的农户到新社区建房。考虑到人口的集中要以产业的集中和发展为支撑,不能把农村新社区作为农村人口转移集中的主要目的地,应引导农民向城市和有产业基础的中心镇集中。农村新社区建设规划应得到广大农民的同意和认可,新农村建设应保留农村的特点,保持田园风光和生态环境,方便农民生产和生活。

  二、充分尊重和切实保护农民的财产权

  城镇化的重要内容是促进农村人口向城镇转移,并实现这些转移人口在城镇稳定就业和居住,而不是像目前到城镇打工的农民那样在城乡之间漂泊不定。农村人口向城镇转移能否顺利实现,不仅取决于城镇社会管理体制,尤其是户籍管理制度改革的进展如何,还取决于他们在农村的财产如何处理。如果农民在农村的财产权得不到有效的体现和保护,就将拖延农民向城镇转移的进程。

  农民的财产权包括农民对农村集体土地、林地、草地的承包经营权、农村宅基地的使用权、个人的房屋所有权以及对农村集体资产的所有权和收益分配权。在城镇化进程中,要尊重和切实保护农民的这些财产权,可以让农民带着这些权利进城,也可以按照依法自愿有偿的原则,由他们自主流转或处置这些财产权。

  (一)保障农民对集体土地的承包经营权不受侵犯。切实保障农民对农村集体土地的承包经营权,是党在农村的政策基石,必须毫不动摇地坚持,只有这样,农业可持续发展和农村的长治久安才有制度保障。

  2011年国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的政策规定,农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护。现阶段,农民工落户城镇,是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地,必须完全尊重农民本人的意愿,不得强制或变相强制收回。党的十七届三中全会决定要求,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。农村土地承包法明确规定,在承包期内,发包方(集体经济组织)不得调整承包地,不得收回承包地。这表明,在城镇化进程中,农村集体经济组织和地方政府都无权收回农民的承包地。这为保护农民的土地承包经营权提供了法律和政策依据。要严格禁止各种以“土地整治”、“社区建设”等名义收回农民承包地后将土地进行流转的行为。

  保护农民的土地承包经营权,关键是把承包经营权落实到农户,颁发具有权威性、一定法律约束力的承包经营权证书,这是保护农民土地承包经营权的制度保障。2012年中央一号文件明确要求,稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。要适应农村改革发展,尤其是农村人口大量向城镇转移的新形势,加快推进农民土地承包经营权确权颁证工作。

  保护农民对集体土地的承包经营权,还要规范农村土地承包经营权流转程序。农村土地承包经营权流转要遵循“依法、自愿、有偿”的原则,农民可以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。需要特别强调的是,农民才是土地承包经营权流转的主体,只能由农民来决定是否流转以及怎样流转土地承包经营权。各级政府不得代替农民的主体地位,既不能以发展“规模经营”为名变相强制农民流转土地承包经营权,也不能阻碍农民流转承包经营权。土地流转只是流转的承包经营权,不得改变土地的所有制性质,不得改变土地的用途,不得侵犯原承包户的利益。

  (二)保障农民宅基地用益物权。党的十七届三中全会决定指出,完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。这表明,农民对其使用的宅基地依法享有占有、使用和收益的权利。

  2012年中央一号文件明确要求,加快推进农村地籍调查,年内基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证,推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。对农户使用的宅基地要本着尊重历史、承认现实的原则尽快确权颁证。对农户祖辈流转下来使用的宅基地,只要在土地管理法颁布实施后未出现违规现象的,尽管超出现有规定面积标准,应确定为农户所有。这项工作的完成,有利于建立产权清晰的农村土地制度,为土地这一最重要的农村生产要素进入市场奠定制度基础。只有产权明确,资产才具有进入市场流通的条件。在此基础上,加快修改相关的法律法规,从法律上允许农村土地、农民的房屋进入市场交换。农村土地、农民的房屋等资产进入市场流通,有利于建立生产要素在城乡之间自由流动的机制,将城市的生产要素引向农村和农业,有利于增加农民收入,有利于吸纳市场流通中过多的货币,减轻通货膨胀的压力,是一举多得的好事。

  在城镇规划区内,允许集体建设用地参与开发建设,集体建设用地可以通过租赁、参股等多种形式参与开发建设;为了维护集体经济组织的土地权益,建议立法明确规定,参与开发的集体建设用地,仅作为集体经济组织分红的依据,不得在开发企业破产时用于清盘。

  党的十七届三中全会决定要求,逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。农村集体建设用地应进入市场交易,这是对农民财产权利的最起码的尊重和保护。可以增加农民的财产性收入,可以盘活农村的建设用地,实现集约用地、节约用地。随着城乡人口的变化,今后农村可不再新批增宅基地,主要通过盘活现有宅基地满足农民建房需要。以此可以有效保护耕地。

  (三)保护农民对集体财产的收益分配权。加快农村集体产权制度改革,以原集体经济组织为单位,对农村集体经营性净资产进行股份量化、集体土地收益权量化,将股权量化到集体经济组织成员个人,实现农村集体资产从“共同共有”转变为“按份共有”,重构和进一步明晰农村集体产权的真正主体。在此基础上,按照股份合作制原则,将原农村集体经济组织改造成符合市场经济要求和现代企业制度要求的股份合作经济组织——股份经济合作社。这样,股份合作经济组织按照市场需要组织经营活动,农民根据所持股份参与收益分红,并承担相应的责任,从制度上保障农民对集体资产的收益分配权。

  (作者单位:农业部产业政策与法规司)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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