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中国城镇化面临三大结构性调整

作者:郭占恒  时间:2012-11-16

  根据国家统计局发布的2011年国民经济和社会发展统计公报,年末全国大陆总人口134735万人,其中城镇人口69079万人,占总人口比重首次超过50%,达到51.3%。

  这不是一个简单的数字。一个国家或地区的城镇化水平,不仅体现了其工业化和现代化水平,也反映了其经济社会与人口资源协调发展的程度。但是,鉴于中国城镇化进程的复杂性,城镇化率达到51.3%的背后,有着多种解读,也有着许多深层次的矛盾和问题值得研究。

  其一,中国城镇化正进入加速发展阶段。按照城镇化发展规律,当城镇化率处在30%至70%时,一般处于加速发展阶段,之前处于起步阶段,之后则处于稳步阶段。如果“十二五”期间,中国城镇化率延续规划预期的年均提高0.8个百分点,到2015年可达到55%,到2020年将接近60%。到2030年中国城镇化率将达到70%。这就意味着今后20年,中国将有越来越多的人口涌入城镇,这也是许多专家认为中国经济在今后20年仍将继续保持较快发展的主要判断和基本共识。

  其二,中国城镇化存在“虚高”现象。很多农民工虽然生活、工作在城镇,但并没有在城镇落户,也没有享受到城镇居民同等的公共服务和社会保障,还不能算是真正意义上的城镇居民。这部分城镇人口数量庞大,按照国家统计局统计,2011年全国农民工总量25278万人,其中外出农民工15863万人。如果在全国城镇总人口中扣除外出打工的这15863万人,2011年城镇人口应为53216万人,城镇化率应为39.5%,若按户籍人口计算则仅为35%左右,统计城镇化率比实际城镇化率要“虚高”11.8—16.3个百分点。这与许小年2012年7月提出的 “把没有融入城镇的1.6亿农民工因素扣除掉,我们的城镇化不到40%”的判断,大体相同。

  其三,中国城镇化是粗放型低水平的城镇化。这一方面表现为,城市规模的扩张大于城镇人口的集聚,据《望》2012年第39期的一篇文章数据,2000—2010年全国城镇建成区面积扩张了64.45%,而城镇人口仅增长了45.9%,这都表明土地的城镇化已远远超过了人口的城镇化。另一方面表现为,由于城镇尤其是大城市人口快速膨胀,城市布局缺乏预见性规划,城镇基础设施承载力严重不足,这些,都严重制约着城市可持续发展。

  今后一个时期,中国城镇化应按照国家实施西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部沿海支持西部内地发展的战略部署,顺应劳动力人口回流的趋势,实行正确的人口政策导向,着力优化城市体系结构、地区结构和空间结构,争取用10年左右的时间,使中国城镇化的结构性问题出现趋势性好转,使中国城镇化走上结构合理、品质提升、宜业宜居、幸福安康、可持续发展的轨道。

  优化城市体系结构

  为什么人口纷纷涌向北上广杭等特大城市?当然是就业机会多、公共设施好、社会保障完善等生存和发展条件优于中小城市和小城镇。问题在于,一个城市的人口增长是受资源和环境制约的,过快过多的人口增长不仅带来交通道路拥堵、生态环境恶化、水资源短缺,也会导致房价高涨、居住成本上升、生活压力加大,甚至产生精神压抑,最后成为不适于人类居住的“糟糕”城市。资料表明,我国600多个城市中,400多个城市存在供水不足问题,即使采用南水北调等违反自然规律的办法,也不能根本解决北京等一些大城市人口的无限制增长。

  因此,中国优化城市体系结构,必须把着力点放在控制北上广杭等特大型城市发展,加快发展中小城市和小城镇上来,使进城农民有更多的选择机会。控制的思路当然不能简单采取堵的办法,而应实行疏导的政策,包括减缓把教育、文化、医疗、保险等优质资源集中在少数大城市的做法,减缓对严重缺水城市的投资扩张和水资源长距离调配,减缓外来人口本地化的政策扶持,转而把这些资源扶持发展大量的中小城市和小城镇,使量大面广的中小城市和小城镇成为未来吸纳非农就业和人口转移主战场。同时,加快农村交通电力、网络信息、教育医疗、养老保险等公共基础设施建设,推动城市文明向农村辐射,走以城市化为主导的城乡统筹和一体化发展道路。

  优化城市地区结构

  根据六普结果,过去10年中国人口的地区分布严重失衡,主要表现在孔雀东南飞,大量的人口向东部沿海地区转移,而中西部地区人口增长缓慢,甚至出现了负增长。在全国31个省(区、市)常住人口中,2010年东部地区占37.98%,中部地区占26.76%,西部地区占27.04%,东北地区占8.22%。与2000年人口普查相比,东部地区的人口比重上升2.41个百分点,中部、西部、东北地区的比重都在下降,其中西部地区下降1.11个百分点;中部地区下降1.08个百分点;东北地区下降0.22个百分点。

  中国地区人口分布失衡,突出体现在东部5省市人口的过度增长和中部6省市人口的负增长。过去10年,一方面,北京、上海、天津、广东、浙江这5个省市的人口增长占了全国人口增长的54.9%;另一方面,中西部大部分省市区人口增长减缓,其中有6个中部省市人口陷入负增长,按负增长的幅度排序分别是:重庆-6.6%、湖北-5.0%、四川-3.4%、贵州-1.4%、安徽-0.6%和甘肃-0.2%。

  地区人口增长分布严重失衡带来的问题:一是人口流动异常和社会管理紊乱。如一年一度的春运期间客运压力越来越大,2012年已超过28亿人次,成为世上罕见的人口大迁徙,完全打乱了社会正常的生产生活秩序,造成公共设施运转和社会管理紊乱,造成部分地区和城市房价高企,交通拥堵,环境恶化和社会治安严峻等问题。二是资源开发利用不均衡。据浙江省咨询委研究,2010年浙江相对能源、土地、水等自然资源承载力为2413万人,实际常住人口为5443万人,已超载3030万人,超载56%。在超载人口中,有2/3是由外来人口流进造成的。反观中西部大量的自然资源由于缺少人力开发而处于闲置状态。三是产业转型升级滞后。这里比较典型的是浙江,由于劳动密集型企业多,产业层次低,打工门槛不高,“十一五”期间,每年净流入人口79.76万人,近两年则超过80万人,人口增长大大超过经济增长。2010—2011年,人口分别增长13.6%和11%,而GDP增长只有11.8%和9%,这不仅加剧了浙江人口压力,拉低了人均GDP水平,而且导致产业转型升级进展缓慢。四是带来家庭情感的碎片化。特别是留守在农村的儿童和老人,十分孤独、苦闷和无助,严重影响了这些留守儿童、留守老人的身心健康。

  矫正中国地区人口分布失衡,是一个紧迫而长期的过程,在政策选择上,一是中央要继续加大对中西部地区发展的支持力度,使中西部地区成为中国新一轮改革开放发展的热土,引导国内外资金、技术、人才、产业向中西部地区流动和转移,加快中西部地区的工业化进程,增强中西部地区人口就业的强度,对6个人口负增长省市的外出人口回流给予奖励。二是中西部地区要加快城镇化进程,并实施就地城镇化战略,以县城和中心镇为重点,大力发展中小城市和小城镇,完善城镇各种基础设施,使习惯城市生活的农民工,不出县不出省同样享受城镇就业和城镇生活。三是东部地区抓紧产业转型升级,提高就业门槛,谨慎出台吸引外来人口就业和本地化的政策,减缓外来人口增长压力。经过这样“三管齐下”的调整,推动中国地区人口分布增长走上协调发展的轨道。

  优化城市空间结构

  中国大城市的无序发展,尤其是城市缺乏空间的科学规划和合理布局,忽视人口就业和人口居住的有机衔接,在大城市周边建设了许多动辄集聚几万人甚至几十万人的大型社区或居民点。这些人口高度集中的区域,由于远离工作单位,又缺乏成熟的如衣食住行、商贸休闲、教育娱乐等设施配套,人口虽大量入住,但也仅限于晚上回家睡觉,白天照样开车或者乘车往市中心赶着上班,形成了一座座“睡城”,也称“卧城”。如北京的通州、天通苑、回龙观、望京等地区皆被称为“睡城”。杭州大多数居民也是整天由城西到城东的往返,2004年公交车城西开到城东只需36分钟,现在即使用专用道也要1个小时。每天钟摆式地上下班和路上拥堵,已经成为大城市的常态,严重影响了城市效率和居民身心健康,逃离拥堵的大城市越来越成为许多人的向往。

  1965年,巴黎根据《城市规划和地区整治战略规划》,提出建5座新城,不脱离巴黎,又与市区互为补充,构成统一的城市体系。新城极力寻求就业、住宅和人口之间的平衡,不搞卧城和单一的工业城市,文化、商业和娱乐等设施被安排在新城中心区,使得新城居民能在工作、生活和文化娱乐方面,享有与巴黎老城同等的水平。

  借鉴国际经验,下一步大城市应着力在优化城市空间布局、完善城市功能上下功夫。首先,提升城市规划建设水平。要科学定位主城与卫星城的功能作用和互补关系,同时要改变 “重地上轻地下”、“重面子轻里子”、“重硬件轻软件”、“重短期轻长期”的政绩导向,科学规划开发利用地下空间,包括精心设计建设四通八达、畅通无阻的排水系统等。其次,提升城市管理服务水平。第三,提升城市居民素养水平。现在城市的问题,是人的素质跟不上城市的发展,过于强调人性管理而轻规则实施。由此可见,城镇化最关键的还是要加强市民素质教育,学习借鉴新加坡的城市管理经验,运用强制性的管理手段,提高市民的文明素质。

  (作者为浙江省委政研室副主任、研究员)

来源:中国经济时报 [关闭] [收藏] [打印]

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