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李强:中国城镇化“推进模式”研究

作者:李强  时间:2012-11-30

   从城镇化的动力机制和空间模式两个视角理解中国城镇化 “推进模式”的特征,发现中国城镇化的突出特征是政府主导、大范围规划、整体推动、土地的国家或集体所有、空间上有明显的跳跃性、民间社会尚不具备自发推进城镇化的条件等。可将我国城镇化 “推进模式”区分为七种类型:建立开发区、建设新区和新城、城市扩展、旧城改造、建设中央商务区、乡镇产业化和村庄产业化。政府主导的城镇化推进模式充分体现了中国的制度创新性及灵活性,但如何更尊重客观经济规律,促进政府与民众良性互动,以实现城市增长的公平正义,亦为亟待研究和解决的重大问题。

   中国自1990年代中后期以来,城镇化进入高速发展期,投资、产业在城镇的集中、城镇化基础设施的发展等,直接带动了中国经济的高速增长,也带动了人类历史上罕见的大规模人口向城镇的流动。经济学家斯蒂格利茨曾预言:中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题。① 然而,中国城镇化研究迄今为止还缺少清晰的理论分析或模式分析,缺少对于中国城镇化发展的理论或范式总结。虽然学界试图对城镇化的结果作出分类,提出小城镇模式、中等城市模式、大城市模式、城市群模式等类型,② 但是,所谓大、中、小也不过是从规模上作出的分类,而对中国城镇化的独特道路的分析明显不足。那么,究竟什么是中国城镇化发展的特色?中国城镇化是否有区别于其他国家的独特道路?

  基于中国经验与国际比较,本文提出城镇化 “推进模式”这一概念,试图从一个特殊的角度,研究中国城镇化是通过何种运作机制实现的。“推进模式”这一概念也是对中国城镇化及中国城镇发展过程特征的概括,我们认为,中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动。本文较多使用了 “推进”一词突出中国与欧美国家城市化发展道路的巨大差异。①

  一、中国城镇化推进过程的特殊性

  (一)中国城镇化基础和条件的特殊性

  探索中国城镇化的特殊性,首先要厘清中国城镇化的基础和条件,本文试将其归纳为以下五个方面。

  第一,中国人口数量居世界首位。根据全国第六次人口普查,中国大陆人口总数约为13.40亿,即便将在城市居住6个月以上的流动人口算作城市人口,居住在农村的人口仍然超过6.74亿。城镇化意味着分散的农村人口会逐步集中到城镇中来,而如此大规模的城镇化是前所未有的。这不仅需要大量基础设施的投资与建设,也需要大规模的产业调整以吸纳农村人口,还面临着使数亿人口接受现代城市文明生活方式的挑战。

  第二,长期积累的城镇化压力。与世界同等经济发展水平的国家相比,中国城镇化的步伐明显滞后。这是因为,改革开放以前,我们一直采取严格控制城镇化发展的政策,甚至一度采取 “反城镇化”措施 (即疏散城市人口)。改革开放以后,中国的城镇化发展速度也一直滞后于工业发展。② 所以,矛盾长期积累,城镇化的任务变得更加沉重。近来,各地政府都提出要大力推进城镇化进程,希望将长期积累的矛盾在短期内解决,这样的做法往往会引发更大的社会矛盾与社会问题。

  第三,城乡差异的特殊性。中国社会历来是一个差异较大的社会,特别表现在城乡的差异上。近年来,中国经济有了举世瞩目的高速发展,但是,这种高速发展并没有真正缩小城乡差异,迄今为止,中国城镇居民的消费水平仍然是农村居民消费水平的3倍。③ 中国东部大城市在生活水平、生活方式、基础设施、资金投入等方面与中西部落后的农村形成巨大反差。在短期内通过推进城镇化一蹴而就地解决城乡差异问题,是完全不现实的。

  第四,中国的城乡户籍制度。目前,中国是世界上少数几个实施严格户籍制度的国家之一。虽然经30多年的改革,许多社会福利保障因素已经逐渐与户籍制度脱钩,但是,迄今为止很多教育资源仍与户籍密不可分。2012年2月,国务院办公厅发布了 “关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知”。通知有两重含义,一是要积极推进户籍制度改革,二是要稳妥推进户籍制度改革。即,既要积极推进户籍改革,又要做到十分稳妥,换言之,简单地将农民户籍城镇化,侵占农民土地和宅基地反而会侵害农民的利益。

  第五,城镇化发展阶段的复杂性。欧美发达国家的城市化发展,阶段性十分突出,它们大体上依次经历了城市化的集中阶段、分散阶段以及绅士阶层(gentrification)回流阶段等。然而,在中国,由于区域的差异性,发达地区与落后地区的城镇化处在完全不同的阶段,发达地区如北京、上海、广州等已进入城镇化的第二阶段(分散阶段),而绝大多数中西部地区尚处在第一阶段(集中阶段),一些城市也出现了绅士阶层置换城市中心人口的现象等。由此可见,中国城镇化在同一时期呈现出多种发展阶段并存的特点。这种错综复杂的局面,使得政策往往顾此失彼,顾及了第一阶段的对策,必然就与第二阶段的对策相悖。①

  (二)中国城镇化 “推进模式”的动力机制与空间模式的特殊性

  由于基础和条件不同,中国城镇化在实践中走出了一条不同的道路。笔者以为,中国城镇化道路的特殊性,尤其表现在城镇化的推进模式方面,即城镇化通过何种运作机制、运作过程、运作方式进行。以下试图从动力机制和空间模式两个视角来分析推进模式的特殊性。

  首先,有关城镇化的动力问题。从世界各国城镇化的经验看,城镇化动力大体上可分为三种:政府动力、市场动力与民间社会(公民社会)动力。那么,该如何理解城镇化的三种动力?第一,城镇化的政府动力,就是通过行政手段和政策引导等政府行为对城市发展的各方面进行调控,从而推进城镇化的发展。第二,城镇化的市场动力,就是市场机制在城市发展过程中发挥作用,通过市场的力量配置资源、调节供需,促进产业发展升级。第三,城镇化的民间社会动力,就是回到社会本身,每一个社会成员都有改善生活水平、改变生活方式、向往文明社会、接受城市文明的动力。在很多国家,民间动力也表现为公民通过非政府的社会组织、社团组织、社区组织来参与城市的规划和建设。当然,三种动力并不是孤立的,在有些方面会相互交叉。比如,城镇化中,社会流动的一个基本规律就是劳动者总是从工资或劳动力价格低的地方流入工资或劳动力价格高的地方,体现了市场动力与民间社会动力的交叉作用。

  从各国城市化发展历史看,真正占据主导位置的动力机制主要有两种:市场主导机制和政府主导机制。对这两种机制的区分,有助于我们理解中国城镇化与欧美城市化在动力机制方面的重大差异。

  市场主导机制。 从欧美国家的城市化发展历程看,城市化经历了人口和产业向城市先集中后分散的过程,虽然发展过程比较复杂,但都有一个共同的背景,即强势的市场环境。例如,英国的城市化动力源于国内社会生产力的发展,工业革命改变了产业结构,从而推动小城市迅速发展成为大城市,交通运输业的发展又进一步促进城市扩张、郊区化和城市集群的形成。美国的城市化是典型的市场主导型,农村人口向城市聚集引发城市蔓延,郊区化现象十分突出,进而形成由都市区构成的城市带。在以往对城市化发展模式的研究中,不论是工业化初期阶段以中央商务区(CBD)为核心的扇形模式,还是郊区化阶段的多中心模式,都是基于地租理论的分析,可以看出,市场经济是影响欧美城市化发展的主导因素。

  政府主导机制。 这是中国城镇化推进模式及动力机制的最突出特征,也是我国城镇化与欧美国家最主要的区别。所谓政府主导就是从中央到地方的各级党政机关的相应部门对于城镇、城市的设置、规划、建设选址、土地使用的审批、土地功能的改变、规划许可证、工程许可证、基础设施的建设、改造拆迁等事务有着严格的审批和直接决定的权力。在1990年代以来的中国城镇化高速发展期,突出体现了这一特征:开发区的大规模建设、新城的设置、大规模城市改造等都由政府直接运作,包括投资和资金的运作。我国体制改革的市场化导向是在国家政权以外,试图建立一个区别于政府的资源配置中心,但是,在推进城镇化的进程中,如果比较市场与政府的作用,显然政府占据主导优势。作为推动城镇化的动力机制,民间社会的作用如何?对于我国的城镇化,虽然长期以来存在自上而下和自下而上两种力量,但总体而言,主导力量是自上而下的。民间力量推进城镇化最为典型的是温州龙港1980年代农民自费城镇化的案例。温州民间社会的努力,最后终于得到政府的批准。① 可见,民间社会的动力如果得不到政府的批准,就会失去意义。

  中国城镇化推进模式的特殊性,不仅体现在动力机制上,还反映在空间模式上。从世界各国城镇化的空间发展方式看,主要可以概括为四种:内部重组、连续发展、跳跃发展和就地发展。第一,内部重组,是指在城镇建成区范围内,对城镇用地进行功能置换和空间整理,以提高城镇发展的水平。第二,连续发展,就是以现有城市为依托,随着土地在市场作用下形成级差地租,推动城市空间不断向外扩展。第三,跳跃发展,是指在城镇范围以外的农村地区,相对独立地进行城镇化发展,这些地区一般缺乏城镇化所必需的基本要素,因而需要借助外力的推动。第四,就地发展,是指乡镇和村庄通过自身发展,促进产业升级,增加农民收入,改善农民生活,在本地实现城镇化的生产生活方式。当然,这四种空间模式并不是相互孤立的。

  在横向上,这些模式可能同时发生,并且相互联系,例如内部重组常常和连续发展或跳跃发展相联系,比较常见的如工业区外迁形成新区,旧城改造带动城郊新居住区发展等。新城和新区的建设通常也会依托基础较好的乡镇进行发展,这是跳跃发展和就地发展的结合。在纵向上,不同城镇化发展阶段的主导空间发展方式可能不同,例如1950年代以来,欧美国家以蔓延式的连续发展为主,而到了1980年代之后则是以中心城区复兴的内部重组为主导。①

  尽管上述四种空间推进方式在世界各国的城镇化过程中都普遍存在,但中国和欧美国家的推进特征存在显著不同。欧美国家以连续发展为主,即通常所说的城市蔓延。在我国,跳跃的城镇化发展方式更为突出———建立开发区、建设新区新城等已成为中国推进城镇化的重要手段,也是十分具有中国特色的发展方式。不仅如此,从城镇化推进的空间特征来看,在欧美国家,由于市场是推动城市化发展的主导力量,而且作为土地拥有者的市民又对发展与否拥有决定权,因此,其城市化具有很强的自主特征,体现为空间的碎片化。而我国的城镇化发展由于有强大的政府力量推动,不论是内部重组,还是跳跃发展,都表现出大规模、快速化的整体推进特征。

  (三)城镇化推进模式小结

  综合动力机制和空间模式两个视角,笔者试将我国的城镇化推进模式与欧美国家的区别概括为以下三个方面(参见表1)。

  第一,推进主体以政府为主导。欧美国家的城市化主要由经济发展推动,城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。我国则不同,国家战略对城市和地区的城镇化起决定性作用。新中国成立以来,我国的城镇化发展就表现出很强的国家主导特征。1949—1957年,在 “重点建设,稳步前进”的城市建设方针下,内地城市在重点项目的带动下开始快速发展;1966—1976年,在 “备战、备荒,为人民”的战略部署下, “三线”城市建设进入高潮;1977年以来,随着改革开放的深化,以经济特区和经济开发区为龙头的沿海地区的城镇化得到快速推进。① 改革开放以来,随着我国把城镇化纳入国家战略,政府主导的特征更为突出。在城镇体系的设置上,国家大规模增设市,1984年到1996年期间,城市数量从289个增加至666个,建制镇从2786个增加到17998个,② 而且大中小城市体系的设置具有很强的政治特征,经济中心往往和政治中心合一。③ 在城镇化的发展方式上,随着1990年代中后期国家将提高城镇化水平作为发展目标,几乎各地都制定了加速城镇化的发展战略。④ 尽管我国尝试过多种城镇化模式,但城市发展方针是由国家统一部署的,在实施过程中都有强有力的措施予以配合,涉及人口控制、户籍管理等多方面。即使是农村就地城镇化,也多由基层政府推进,例如苏南模式、珠江三角洲模式中的乡镇政府等。中央自2005年起推行的社会主义新农村建设,也是将城市文明推广到农村的一种城镇化推进方式。

   第二,土地归国家和集体所有。欧美国家的土地多为个人私有,城市化的推进受土地市场价格的影响,是市场在起作用。此外,作为土地所有者的个人及家庭的意愿,也对城市化起到了重要的推进或约束作用,因此,其推进方式是 “碎片化”的。我国的土地制度是国家和集体所有制度,不论是城市空间向外扩展、开发区建设,还是新区新城建设,由于土地公有,政府能够大规模征地、拆迁,并且通过大型项目的建设,统一规划、国家投资,城镇化的推进方式是整体性的。梁漱溟在分析中西方社会构造的差异时曾指出,英美等西洋社会是个人本位社会,而中国是整体本位社会。⑤ 列斐伏尔在空间政治学研究中指出,在西方,由于资本主义私有财产的特征,空间在生产的过程中是碎片化的。① 在中国则反之,改革开放以来,随着深圳的崛起、上海浦东新区的建设、天津滨海新区的发展以及广州南沙新城的规划等等,新区新城的建设已成为我国城镇化的最重要组成部分,其速度和规模在全世界都是极为罕见的。

  第三,社会力量发育不足,尚不具备自发推进城镇化的条件。在欧美国家,城市化是在经济发展到一定水平条件下自发推进的,市民有积极性,具有自下而上的特征。从我国城镇化发展现状看,在笔者研究的多数案例中虽然民众大体认同政府主导的城镇化方式,但是,也有不少案例表明,许多民众持不认同的态度,甚至频发冲突事件。从已有的民间自发的城镇化实践来看,成功的案例并不多,例如笔者调研的2001年北京南池子改造事件,当时政府尝试发动民众进行自发改造,但最终结果是困难重重以失败告终。民众自发推进城镇化,不仅需要民众主体意识的提高,而且还有待客观条件的成熟,包括土地产权制度的改革、社团组织的建设和市场机制的完善等。

  我们认为,政治体制、经济结构和发展阶段都对城镇化模式有所影响。总体而言,从中国经验与国际的比较可以看出,中国城镇化的突出特征是政府主导、大范围规划、整体推动,这与欧美国家城市化的发展有巨大差异。因此,本文提出城镇化 “推进模式”这一概念来概括中国城镇化和中国城镇发展过程的特征。

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