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以制度创新释放新型城镇化红利

——第77次中国改革国际论坛综述

作者:匡贤明  时间:2013-05-10

  2013年4月27日至28日,由中国(海南)改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的“城镇化发展与包容性增长——人口城镇化的政策与体制”第77次中国改革国际论坛在海口召开。与会中外专家就新型城镇化的政策调整与制度创新展开了探讨。

  一、顺应城镇化大趋势的改革与创新

  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林指出,当前,城镇化进程中的许多矛盾、问题,大都与人口城镇化的体制机制改革滞后相关。要充分释放城镇化巨大的内需潜力,需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。

  中国银行[-0.34% 资金 研报]首席经济学家曹远征指出,体制的设计是要形成对经济发展的重要支撑。随着经济发展阶段的变化,制度也需要改革和调整。城镇化是一个客观趋势,我们需要思考的是如何顺应这个趋势,改革不相适应的体制与制度。

  国民经济研究所副所长王小鲁认为,传统城镇化进程中出现诸多问题,既有认识上的原因,更有体制的和利益导向的原因。例如,在当前土地转让制度下,地方政府征地再卖地,可以获得大笔收入,大量投资城市建设,做大GDP,进而给地方政府带来政绩。推进新型城镇化,需要在制度和政策层面作出必要的调整和改革。

  二、创造条件,加快户籍制度改革

  1. 户籍制度需要的不是一般的改革。迟福林指出,中国城乡二元分割的户籍制度形成了城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。对户籍制度,不是一般的改革创新问题,而是要明确提出取消的目标。

  中改院学术委员常修泽认为,应取消户籍制度,未来几年建立以身份证为主要标志的制度;即便还有户口,也仅承担人口登记的功能,没有其他附加功能。这是一种包容性的制度创新。

  2. 推动户籍制度与公共服务的联动改革。不少专家认为,户籍制度要取消,但不是根本,依附其背后的公共服务才最重要,需要联动推进。

  清华大学公共管理学院院长薛澜认为,中小城市户籍放开,但没有多少人去;大城市户籍未放开但仍有很多人想进入,其根源在于大城市集中了大量优质资源,机会更多、更公平。因此,许多问题不是简单放开户籍制度就能解决的。

  中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,城镇化主要涉及农民工市民化,但这不仅是一个户口问题,还涉及社会包容,涉及如何消除社会排斥问题。

  3. 明确取消户籍制度的时间表。迟福林提出,取消户籍制度可以分步走,但要有时间表。建议:1~2年内剥离户籍制度的福利分配功能, 在中小城镇全面取消户籍制度,建立人口登记制度;3~5年内,除了某些特大城市外,其他大中城市的户籍制度基本放开,全面实施居住证制度;5~8年内,全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

  薛澜认为,可以考虑渐近取消户籍制度:第一,淡化户籍的福利属性,使之成为人口登记的管理工具;第二,建立城乡一体化的、与所在地权利义务相对等的二级身份认证机制。

  三、城乡一体化重在基本公共服务均等化

  1.尽快出台统一的基本公共服务均等化政策。迟福林指出,着眼于2020年城乡基本公共服务均等化总体实现的目标,建议尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策,由此解决农民工需求最为迫切的子女教育、养老与医疗保险、基本住房保障等问题,推动城乡基本公共服务制度的对接、融合。

  中国城乡建设经济研究所所长陈淮认为,过去的城镇化中,在接受农民工进城,及让他们享受均等化的社会福利待遇方面,城市本身的准备还远不充分。薛澜认为,在城镇化进程中要保障基本公共服务,可以把公共服务分为基本生存需求、社会保障体系、发展机会与能力提升等三类,并且采取不同的保障机制。

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出,保障农民工的公共服务,需要改革公共服务提供方式,从过去的“让人去找公共服务”转向“让公共服务跟人走”。

  2. 基本公共服务有一个成本问题,但更涉及制度安排与创新。国家行政学院经济学部教授冯俏彬估算了农民工市民化成本,她指出,要将现在已经居住在城市的近1.6亿农民工市民化,所需教育、社保、低保、住房方面的新增支出(按2011年价格)约为1.8万亿元。她认为这个支出并非不可承受,关键是推进结构调整和制度创新。

  3. 采取多种方式加快城乡基本公共服务制度的对接与统一。迟福林指出,可以用多种方式解决农民工基本公共服务均等化。以住房保障为例,各级政府应尽快将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房保障范围;对招用农民工比较多的企业,在符合规划的前提下,应鼓励支持企业在依法取得的土地上建设农民工的宿舍楼。

  唐钧指出,城镇化进程中关键要解决城乡居民的国民待遇问题,即基本公共服务均等化。最理想的出路是,农民是一种职业而不是一种身份。中国城市发展研究院副院长袁崇法认为,农业转移人口市民化的核心是社保关系无障碍转继。可以确立城乡基本社会保障的一个基本线,这个基本保障可以在城乡之间、城市之间随着人口迁徙而自由流转;并且由中央保障这块支出,以实现基本社会保障公平。

  中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平强调,城镇化中的基本公共服务均等化,不仅是财政意义上的均等化,更是在空间发展布局上的均等化。

  四、推进城乡土地制度的对接与统一

  1. 农地矛盾根源于法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质。迟福林指出,这些年城镇化中暴露出来的农地问题,与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关:第一,农村征地强拆、补偿标准过低等问题,深层次的原因在于农地实际上为债权而非物权,农民难以成为征地中的谈判主体;第二,农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后;第三,集体所有的土地使用权不得抵押,使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍;第四,由于农地和宅基地的物权性质不完整,农民难以通过承包地和宅基地流转,带着资本进城,由此导致人口城镇化严重滞后。

  陈淮指出,当前制度安排中,农民房子不被认为具有产权,它不叫“房产”而叫“土地附着物”,只不过是集体产权土地资源的附着物。这制约了农民有效竞争,也制约了农民公平地分享城镇化红利。叶剑平认为,城镇化进程中关键是尊重并保护城乡居民财产的产权,市民最大的财产是不动产,农民最大的财产却说不清。土地所有权虚置,使用权又不能流转、买卖和抵押,农民土地看上去似乎是财产,但是又没有财产的完全属性。

  2. 尽快赋予农地使用权以物权性质。迟福林建议,尽快修改相关法律法规,赋予农地使用权以物权性质,由此收获多方面的改革红利:第一,有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城,加快人口城镇化进程。第二,有利于推动农地流转,推动农业产业化、规模化、集约化经营。第三,有利于提高农民在土地出让中的主体地位,保护农民土地权益,提高农民的土地收益。

  3. 推进城乡土地制度的对接与统一。袁崇法指出,要把宅基地看成农民的住房保障,这样才可以和城市的住房保障体系进行对接。叶剑平认为,城市土地强调资产性可以变现,而农村土地强调资源性,也就是强调要保护。需要尽快从制度安排上改变这一格局,一视同仁。

  中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为,提高城镇化质量,必须深化土地制度改革。未来几年尽快在明晰土地产权、更新土地规划、建立城乡统一的建设用地市场、改革城市土地规划、深化农业用地管理等五项制度上推进相应的改革。

  五、以一元化公共财政支持新型城镇化

  1. 财税体制改革成为下一步改革的关键。曹远征指出,在推进新型城镇化过程中,财税体制改革具有深远影响:它不仅涉及经济体制,而且涉及社会体制、政治体制;它不仅要求明确央地关系,而且要求预算公开透明。由此为中国走向法制社会、责任政府、并启动全面改革奠定基础。因此,财税体制改革成为下一步改革的关键。

  2.尽快建立一元化公共财政体系。财政部财政科学研究所所长贾康指出,要释放城镇化的巨大内需潜力,重点是以一元化公共财政支持新型城镇化:一是形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图,进而优化其结构;二是构建非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制;三是使财政体系与区域发展战略、户籍制度、土地制度、不动产制度改革等协调配合;四是探索公私合作伙伴关系,建立有效的筹资机制。

  曹远征指出,关键是财政体制要从过去主要鼓励生产和投资转向主要鼓励消费和满足社会需求。为此,财政支出方向和支出结构应该做出相应调整。此外,现行预算体制分为一般性财政预算、基金预算、国有企业和国有资本预算、社会保障预算四块,这种分割带来了不少弊端,需要尽快统一与对接。

  3. 尽快明确城镇化进程中各级政府支出责任和财力保障。湖北省社科院院长宋亚平认为,当前各地热衷的土地财政,根源在于当前财税体制使地方政府权力、义务、责任不平衡、不对等,地方政府希望通过城镇化经营土地、实现地方财政脱贫致富的冲动十分明显。

  曹远征认为,可以从明确中央与地方支出责任入手,解决地方财力匹配问题;同时考虑把国有资产的股权划进养老金账户。刘尚希指出,一方面,各级政府的责任,尤其是财政责任要做重新调整;另一方面,尽快建立辖区财政责任制度,以常住人口为标准保障公共服务供给。薛澜也指出,保障公共服务的有效提供,需要建立可持续的财政体系,对三类不同的公共服务,需要明确政府的不同职责、设计不同的财政保障机制。

  4. 城镇化可以考虑引入PPP筹资机制。贾康以及财政部财政科学研究所研究员孙洁均建议,可以积极引入公私合作伙伴(PPP)模式,建设新型城镇化过程中间有效的筹资放大机制和管理增效机制。联合国开发计划署崔勋指出,政府提供好公共服务,促进包容性增长,可以通过广泛的公私伙伴关系,动员社会资源和私有部门参与城镇化的建设。

  中国银河金融控股有限责任公司董事长陈有安认为,满足新型城镇化需求的城镇金融机制并没有有效建立,仅靠政府资金和银行信贷的投融资模式很难满足。为此,需要尽快突破传统的金融机制,推进多层次的资本市场建设,实现金融产品多样化。

  (作者单位:中国(海南)改革发展研究院)

来源:上海证券报 [关闭] [收藏] [打印]

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