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三沙市的未来:关于建立中国南海省(特区)的一些思考

作者:焦利  时间:2012-07-20

  今天的南中国海风起云涌,剑拔弩张。周边小国置中国的抗议于不顾,不断蚕食中国领土。随着美国、日本、印度、澳大利亚等国家的介入,尽管中国不愿意,但南海问题国际化的程度依然不断加深。

  那么,南海问题应该如何解决呢?

  首先,武力解决是最后的选择但并不是最优选择。当然,以武力做后盾,保持武力的威慑是必不可少的。

  其次,多年来的事实证明谈判的效果很难让人满意。10年前中国与南海有关各方签署了《南海各方行为宣言》,但10年来南海并未因此平静。一些国家视《宣言》如废纸,屡屡挑战中国的南海利益。

  鉴于这种打又不好打,谈又没效果的局面,我认为,在军事和外交途径之外,解决南海问题,还必须加强行政手段,即在南海建立一个省级的特区。

  一、南海建省(特区)不仅可以宣示主权,而且可以真正有效地加强对南海地区的行政管辖

  从历史上看,中国政府曾经多次通过建省的办法来化解边疆危机,强化对边疆地区的行政管辖。比如,新疆建省、台湾建省和东北的行省制改革。这三件事都是近代中国边疆地方政治制度演变中的大事,具有重要的国防战略意义。

  (一)新疆建省

  清政府在新疆本来实行的是军府统治。设置伊犁等处将军,总理新疆军政事务。对不同民族地区,则采取“因俗施治”的伯克制度进行统治。但无论军府制还是伯克制在守边方面都是有盲点的。清朝末年,随着沙皇俄国的野蛮扩张,新疆大片领土落入沙俄手中,左宗棠在收复新疆过程中,认识到军府制和伯克制的弊端,所以建议朝廷在新疆“设行省,改郡县”,取消伯克制度,以便加强行政管理。清政府采纳了左宗棠的建议,收复新疆后,清廷在1884年(光绪十年)正式任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚,以钦差大臣督办新疆事宜。刘锦棠采用循序渐进的办法在新疆各地设道、府、厅、州、县各机构,分别设官治理,把郡县制逐渐推广到整个新疆地区。因为清朝的官员都是“流官”,就是异地做官,不能在自己的家乡当官,所以,这样一来,大批满、汉官员进入新疆,有效地强化了新疆和中央政府的联系,使英国、沙俄等侵略者妄图全面占领新疆的企图落空了。

  (二)东北改行省制

  清朝在东北长期以来也是实行军府制,在盛京(今沈阳)、吉林、黑龙江三地分设“将军”管领,没有民政长官。又因为满人向来视东北为大清国的“龙兴之地”,所以,始终禁止汉人移居东北。这就造成了东北地广人稀、边境空虚的情况。结果沙皇俄国乘虚而入,侵占了大片领土。日俄战争之后,日本的势力也侵入了东北。为了守住大清的“龙兴之地”,朝廷派出了军机大臣徐世昌等人赴东北考察。在日俄两国的窥伺下,徐世昌等人只能以查办事件为名,对自己的国土进行实地勘察,寻求对付强邻的策略。徐世昌等人考察回来以后,痛心疾首地说:“明明我之境内,而俯仰周旋,如适异国,犹且不得不含耻茹痛……则直可谓国体全失矣!”[1](和我南海渔民现在的处境有点相似)。为了改变这种尴尬局面,他们向朝廷提出了一系列改革建议,最主要的是以下两条:

  第一,徙民实边。就是开放禁区,允许汉人到东北谋生,以便充实边疆人口。

  第二,改革东北官制,取消军府制,改设行省制。就是在东北设黑龙江、吉林、奉天3个行省,每个省设巡抚1名,管理行政事务。

  清政府很快就批准了考察团的改革建议,经过一番紧锣密鼓的行政体制改革,终于在东北确立了行省制,并且打开了关内百姓“闯关东”的大门,有了大批的常住人口和有效的行政管辖,东北总算是守住了。

  (三)台湾建省

  由于缺乏海权意识,清政府在统一台湾之后,一直没有好好经营台湾。直到1874年(同治十三年),日本在“开拓万里波涛”的口号下,悍然出兵入侵台湾,清政府才如梦方醒。为了保卫台湾,清政府随即宣布废除内地渡台耕垦禁令,允许大陆移民前往台湾经营开垦。

  1884-1885年的中法战争,法国对台湾的入侵,马尾海战的失败,直接促成了清政府的台湾建省。闽浙总督左宗棠鉴于台湾在整个国家安危中的重要战略地位,战后力主将原来隶属于福建省的台湾由道升格为省。军机大臣们在讨论复议左宗棠奏折时,一致同意台湾建省。

  尽管由于清朝整体的国势衰微,中国在甲午海战中失败后,台湾还是被迫割让给了日本。但是,就在短短的建省10年期间,也切实加强了清廷中央对台湾的治理与管辖,因为建省,开放海禁,大批大陆移民前往台湾,加深了台湾与大陆的血肉联系,促进了两岸的交流和台湾的经济文化发展。

  (四)历史的经验和教训

  第一,“有民斯有土”。如果没有常住人口,没有老百姓,光凭军队是守不住边疆的。所谓有效占领,是指和平、持续、实际的主权行使行为。当初新疆、东北和台湾推行行省制,加强民事和行政管辖,把大量内地居民迁到边疆,就是这个原因。

  第二,“存在就是被感知”。对一个地区行政管辖权的存在,必须被人切实感知才能有效。光喊口号是不管用的,你要有看得见的政府机构和老百姓在那里,别人才会承认你的管辖权。当初如果没有建省,没有道、府、厅、州、县各级行政机构及其官员的存在,新疆和东北大片的无人区早就被侵略者瓜分完了!

  这些,对于今天如何捍卫南海主权很有借鉴意义。“存在就是被感知”,在宣示和保卫主权方面,这句话是有道理的。南海之所以出现多国多方哄抢局面,根本原因是我们疏于管理、一直未予以开发造成了海上撂荒。而未开发的原因就是没有一套强有力、高级别的行政机构去组织和推动。没有形成让人看得见的、被感知的有效管辖。

  建国以来,一直到今年6月21日以前,管理南海西沙、南沙、中沙群岛及其周边海域的一直是一个县处级单位,即中共海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛工作委员会(海南省人民政府西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处)简称西南中沙群岛工委(西南中沙群岛办事处)。西南中沙群岛工委(西南中沙群岛办事处)为海南省委、省政府的派出机构,工委、办事处合署办公,“一套人马、两块牌子”。代表国家和海南省委、省政府对三大群岛及其海域行使主权和管辖权。

  但是,这个成立于1959年的西南中沙群岛办事处只是一个县级单位,要管理200多万平方公里的海域及其中的岛屿,从它的级别、从它的人员配备、从它可调动的资源等各方面来看,它都是无法胜任的。所以,工作成效也是有目共睹。许多的岛屿无人居住、无人经营、无人管理,最终像无主物一样被别人收入囊中。

  所以,加强我国在南海地区的行政管辖刻不容缓!

  令人欣慰的是,2012年6月21日,我国政府宣布成立三沙市,取代原先的“西南中沙群岛工委(西南中沙群岛办事处)”,管理南海诸岛及其海域,管理机构的层级由县处级上升为地市级。这表明我国政府在加强对南海地区的行政管辖方面迈出了可喜的、坚实的一步!

  不过,要管理200多万平方公里的海域,要面对南海周边六国七方(包括台湾地区)的复杂形势,地级市的力量依然不够。为了更好地实现对南海海域的行政管辖,下一步应该将三沙市升格为省级建制,将南海西南中沙群岛从海南省分离出来,变成直属中央管理的特区。下边还要设市或者县(可以尝试省直管县的架构),每个市(县)也要有相应的行政长官。

  虽然因为有各方面的条件限制,未必可以马上开展工作,但是可以先配备各级机构人员并抓紧培训一大批懂得国际法、海洋法和海洋行政管理的干部,为今后的南海建省做好人才准备。目前,三沙市地方政府可以面向全球招商,开发南海。既为下一步建省做好物质准备,又可以体现行政管辖权的存在。就像当初的台湾、东北和新疆一样,只有当保卫南海从海上战斗、军人驻守发展到建立有效的行政管辖,组织渔业生产、开发海洋资源,用普通人的生活、生产、经济活动覆盖整个海域时,国家对南海疆域的巩固才算最终完成。

   二、南海建省(特区)可大力推动国家经济发展

   在建省推动经济发展方面,海南建省就是最好的例证。

  从前隶属于广东省的海南岛是中国第二大岛,这个地处祖国南天的海岛,一度是重要的军事基地,今天闻名天下的三亚亚龙湾内,当时还有诸多地堡遥遥相望,地堡之间战壕相连,战壕边则遍布着铁丝网与地雷。

  从建国到上世纪80年代初,海南岛的建岛方针一直是“加强防卫,巩固海南”。这是毛泽东1953年给海南的题词。这样的建岛方针长期不变的结果是:当广东省其他地区借改革开放的东风经济,快速发展之时,海南岛还是一穷二白,只有一个功能:“珊瑚处处筑成墙,瞪大眼睛保国防”。

  在这种情况下,当时的广东省委第一书记习仲勋向邓小平打电话请示,认为“加强防卫,巩固海南”的八字方针是毛主席根据建国初期的情况讲的,现在几十年过去了,情况发生了很大变化,今天的海南既是国防建设的前哨,也应当是经济建设的前沿,应当加快海南的开发和发展!邓小平同意习仲勋的意见。[2]

  1987年,中共中央和国务院决定在海南建省,并使之成为中国最大的经济特区。1988年4月13日,七届全国人大一次会议通过了设立海南省和建立海南经济特区的决定。1988年4月26日,“中国共产党海南省委员会”、“海南省人民政府”正式挂牌成立。海南岛的历史从此翻开了新的一页。

  建省24年来,海南的发展有目共睹。她已经成为全国人民向往的休闲旅游度假胜地,博鳌亚洲论坛更是让她闻名全球。

  今天的南海诸岛和当初的海南岛一样,既是国防建设的前哨,也应当是经济建设的前沿,应当加快开发和发展!

  与海南岛相比,南海丰富的资源和西南中沙群岛像马尔代夫一样的海洋风貌,使得她比海南岛具有更大的发展潜力。建省所需的投资不仅可以极大地拉动内需,解决产能过剩问题,甚至可以成为未来中国新的经济增长点。

  有人说南海的小岛基本上没法住人,怎么经营?请看马尔代夫共和国:这个位于印度洋上的小岛国,由1200余个小珊瑚岛屿组成,其中只有202个岛屿有人居住。但是,凭着马尔代夫人的智慧和勤奋,这个印度洋上的一个小小岛国被世界誉为“上帝抛洒在人间的项链”,“印度洋上人间最后的乐园”,现在成了世界人民趋之若鹜的度假天堂。如果从飞机上俯瞰南海,你会发现她和马尔代夫非常相似。如果他们能,我们为什么不能呢?

  事实上,已经有民间人士为黄岩岛的未来做出了令人向往的规划图(见《中国国家地理》2012.6)。如果能够充分调动民间力量,形成政府和民间的良性互动,不仅可以尽快收复失地,而且可以让政府和民间都在南海获益,从而建成一个真正的海洋大省,直至建成一个真正的海洋大国。

  凭借中国人民的智慧和能力,把南海变成像马尔代夫、迪拜那样的旅游胜地不是不可能的。而且,就像当初“十万人才下海南”一样,只要国家允许并有相关政策,一定会有许多怀揣梦想的人包括大学毕业生和复转军人来南海创业、投资,而创业本身又能创造很多就业机会。所以,南海建省(特区)也可以大大缓解就业的压力。

  当我们面向全球招商,出租海域使用权,开发南海资源的时候,我们的竞争力还可以对越南、菲律宾等国形成“挤出”效应,用和平的手段收复失去的海域。

  三、南海建省(特区)可使中国真正学会经略海洋,走向真正的海洋大国

   我国拥有辽阔的海洋国土、漫长的海岸线。我国的大陆海岸线与岛屿海岸线总长3.2万公里,居世界第四位;海洋国土面积300万平方公里,亦居世界第四位。在辽阔的海洋上,蕴藏着极其丰富的自然资源,拥有巨大的后备发展空间。

  美国海军历史学家、海军战略理论家马汉说过:“得海权者得天下”!为了国家的长远发展,我们必须学会经略海洋。经略海洋,是中国未来发展的方向。

  但是,在我国的国民意识中,却一向自认为是“陆上大国”。明清的海禁政策及西方殖民帝国的野蛮侵略,将我国长时间封闭在了亚洲大陆上,严重影响到我国国民对海洋的探索和开发。作为一个海权意识觉醒很晚的国家,我们对于如何开发和管理海洋并没有太多的经验。

  南每年有4万多艘船只经过南海海域。控制南海岛礁,就意味着直接或间接控制从马六甲海峡到日本、从新加坡到香港,甚至东亚到西亚、非洲和欧洲的海上通道。

  建立南海省(特区)这样一个纯粹的海洋大省,并实行有效的行政管辖和经济开发,则可以让政府和人民“在游泳中学会游泳”,强化全民的海洋意识、加速发展海洋经济、提升海洋科技水平。有利于我国尽快形成长远的国家海洋战略,使中国成为真正的海洋大国。

  四、南海建省(特区)可进行多方面的改革探索和实验,甚至可以开辟两岸合作的新局面

   大家知道,对于南海权益的主张,大陆和台湾在许多方面是竞合的。那么,如何与台湾方面搁置争议,共同开发?如何实现两岸携手护南沙等等问题必然会横在面前,这就需要知识界特别是研究行政法、国际法和海洋法的专家大胆假设,小心求证,深入研究。所以南海建省的最好方向是建设一个自由度较大的特别行政区。既然是特区,就可以大胆探索和实验各种有利于问题解决的思路和办法,可以在经济体制改革和行政体制改革等各方面为全国探路。

  而南海特区的建立,则可以在多方面对两岸合作开发和保卫南海作出积极探索,比如,在这一区域建立一个中华自由贸易区,由两岸对等机构共同立法、共同管理。甚至在政治和军事方面也可以大胆探索双方均可接受的合作模式。同时,因为它是地方政府,所以中央政府在许多问题上就有了回旋的余地,进可攻退可守。

  为了守卫中华民族共同的祖业而合作,正是“兄弟阋于墙外御其侮”的生动体现,可以增强两岸同胞的向心力和凝聚力。特别是在面临外国觊觎南海诸岛主权时,就更有必要加速互助合作。那么究竟如何进行具体的合作?如何设计一个在政治上和法理上让两岸均可接受的行动框架?是否可以商签共同的“突发事件应急处置方案”、“环境保护与污染处理规范”、“海域资源共同开发管理办法”等协议?

  另外,如果南海建省(特区),那么它所需要解决的法律问题有哪些?南海建省(特区)对我国政治、经济、国家安全、两岸关系、世界形势有哪些影响等等……还有许多诸如此类的问题需要我们去深入研究,需要我们广大的学者贡献智慧和力量。

   参考文献

    [1]黄波.“杨翠喜案”:是权色交易,也是政治斗争【J】.随笔.2011(2).

    [2]陈克勤.海南建省【M】.北京:人民出版社,2008:68-70.

    (作者系《国家行政学院学报》、《行政管理改革》副主编,法学博士)

来源:《行政管理改革》 [关闭] [收藏] [打印]

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