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凤凰收费引反思:公共资源应“共享”怎能坐地起价

作者:  时间:2013-05-18

  公共资源如何共享?是不是应当统统免费?如何公平有效配置公共资源?

  公共资源,“共享”不简单

  如何配置公共资源,日益受到关注

  “五一”小长假期间,传统热门景点凤凰古城罕见地冷清。原来不久前凤凰古城镇政府推出门票制,除古镇居民外,任何人进城均需购买门票,就连古镇居民的亲戚朋友来串门也不例外。很明显,这种“门票”并未得到人们的认同。许多人认为,凤凰古城是历史形成的公共资源,应当被全社会共享,不应该被当作“私产”坐地起价。

  如何管理处置公共资源越来越受到公众关注。

  有的获得社会广泛好评。2008年3月下旬,北京市33家博物馆开始对公众免费开放,至2012年底,全国免费开放博物馆已接近2000个。在北京、广州、上海等城市,许多城市公园都拆除围墙、取消门票、敞开大门,成为市民休闲娱乐的好去处。人们普遍认为,这种向公众免费开放的做法,真正实现了公共资源的全民共享。

  有的饱受诟病。故宫、颐和园、岳麓山等著名风景名胜区中频频被曝光的营业性私人会所,则如过街老鼠,遭到人们一致谴责。有网友感叹,本该共享的公共资源都得了“贵族病”,国家级景区成了少数人的“后花园”。

  也有的是“公说公有理、婆说婆有理”。每年樱花盛开时节,武大樱花节到底该不该收门票都备受争议,尤其是今年门票从10元涨到20元,争论就更激烈了。有人认为,游客激增、校园环境负荷巨大,武汉大学要投入大量的管理、维护成本,收点门票理所应当。但也有人认为,大学属于公共资源,其校园环境的维护是由国家财政投资,理应由全民共享,高校不应当再打着维护的旗号收取门票。有人甚至认为,学校坚持收门票,实际上为了增肥自己的“腰包”。

  虽然越来越多的公共资源事件不是简单的非黑即白,相关各方都能讲出自己的道理。但社会舆论普遍认为公共资源必须为全民共享,这条落实得好,就受到舆论好评,落实得不好,就饱受诟病。

  其实,除了舆论明确指出的公共资源事件外,社会生活中的许多热点事件的背后,也与公共资源的配置密切相关。今年3月北京市海淀区五道口惊现“宇宙中心”房价,因为位于优质学区,一套37平方米的开间居然叫价350万元,每平方米单价高达近10万元。“宇宙中心”的地位,源自教育资源的配置不均。试想,如果全北京的孩子都能轻松进入好学校,又有谁会愿意花高价买学区房、交各种明里暗里的择校费呢?

  “公共资源不仅关乎资源配置、社会效率,而且关乎社会公平,已经成为全社会高度关注的重大社会问题。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林说。当前,一方面由于政府对公共资源配置不当,部分公共资源被少数人占有,造成某些人不当得利,例如学区房价格高涨、“煤老板”一夜暴富等,公共资源宛如天空中的“月亮”,近水楼台总能先得“月”。另一方面整个社会对公共资源概念模糊,引发了许多争论甚至不必要的怀疑和对立。

  公共资源通常划分为经营性和非经营性,非经营性公共资源不一定百分百免费提供

  公共资源是一个新话题,虽然大众的公共资源意识越来越强烈,可大多数人对什么是公共资源却概念模糊。

  翻查工具书,会发现学术界对它的解释也不多,比较笼统且无定论。在《现代经济词典》,公共资源是指属于人类社会公有、公用的自然与社会资源。

  国务院参事、北京大学经济学院教授李庆云认为,公共资源与私有财产资源相对,应当具备两种属性:一是这些资源被全体社会成员所有;二是这些资源被全体社会成员利用。“总的来看,公共资源既包括土地、水、矿产等有形的自然资源,也包括文化、教育、科技等无形社会资源。”李庆云说。

  从这个角度观察,公众身边存在着大量的公共资源。土地、街道、河流、风景名胜、文物古迹,以及各类公共设施如体育场馆、公园、博物馆等等。

  迟福林强调,公共资源公有、公用,就意味着不能由少数人随意使用。公共资源必须要公平、合理配置才能产生正能量。如果公共资源被个别部门、地方甚至行业等少数人占有,会造成社会不公;如果社会公众随意滥用公共资源,会使该类资源使用质量恶化、数量下降,其使用成本也将会被不断抬高。因此,公平、合理地配置公共资源,应该成为社会管理的重要目标。

  如何管理和使用公共资源,并使公共资源收益全社会共享,迟福林说通常情况下,政府代表全体民众行使对公共利益的所有权,制定公共资源的使用规则。除了水、土地、矿山等自然资源外,国有企业、社会福利、特许经营等社会资源都应当属于公共资源范畴。“我国实行以公有制经济为主体的经济制度,国有资产占社会资产比重较大,公共资源的总量也比较庞大。”迟福林说。

  “公共资源还可以划分为经营性和非经营性两大类。”迟福林指出。国有企业、矿产资源等都属于经营性公共资源,通过出让或市场化经营,这类公共资源不仅可以创造可观的收益,还能够实现国有资产的保值增值。值得注意的是,即使是经营性公共资源,也不宜把谋求经济收益作为唯一目标,而应经济收益和社会收益并重。还有大量公共资源是非经营性的,如人们常提的风景名胜、图书馆、公共服务等,应以公益为目标、以公平分配为原则。当然非经营性也不等于百分百免费提供。

  区域性、混合性,令公共资源的“共享”复杂化

  公共资源越来越受人关注,以至于一出现有关公共事件,许多人脑海中就会浮现“公共资源被占用”、“以公谋私”的字眼。

  但事实上,许多公共资源存在区域性、混合性的特点,如何配置并非一句“全民共享”那么简单。譬如对于凤凰古城的居民来说,他们从古城享受的公共资源肯定比外地人多,甚至他们本身就是古镇资源的组成部分,在资源配置方面理当拥有比外地人更多的发言权。可见,有的公共资源具有天然的区域性,共享的范围并非人们想象中的绝对意义上的“全民共享”。

  再看人们身边的教育、医疗、文化等公共资源,在配置之初,也并非遵循共享原则,而是有针对性地按区域配置。例如城市市区图书馆,主要服务对象是该区居民。可见,许多公共资源在后天配置上,也具有区域性,不能实现绝对公平的“全民共享”。

  山西省晋中市有一个著名风景区绵山,景区有山有水、有庙宇,更有完备的休闲旅游设施。按理说,这个依托山水、历史人文的景区,是理所应当的公共资源。但目前景区的实际经营者却是一位当地民营企业家。原来,上世纪90年代中期,当期政府与该民营企业签订了经营权转让合同,由政府负责监督管理,企业独立开发经营绵山50年。开发之前的绵山景区,人文景观几乎是一片废墟,绵山开发公司投巨资修复景点、拓宽道路、新修宾馆,仅开发前10年就投资7.3亿元。可见,有的公共资源已经与私有财产相互融合,具有混合经营性质,其收益已经不是单纯的公共资源收益。

  迟福林说,区域性、混合性的存在状态,令公共资源相关问题复杂化。然而,认可并尊重这些区域性、混合性的存在状态,是公平有序配置公共资源的必要前提。依据这一前提,公共资源的配置既不能无序,也不适合绝对平均。迟福林说,人们对资源的需求千差万别,资源的分布也先天“厚薄不均”,如果一味追求公共资源的绝对平均、人人分得一杯羹,也会造成资源的巨大浪费。

  何况,共享不等于统统免费享有。非营利性公共资源同样需要运营,除了财政支付一些运营成本外,其本身也会获得一些收益。这种不完全等同于企业的经营行为,使公共资源的共享更加复杂。

  例如一座大型体育场馆,应当算做公共资源,其本身运营需要相当大的开支,也会通过收取费用、举办活动等方式获得一定收益。这就会产生一系列问题:如果其收益远远支付不了运营成本,年年向财政喊“缺钱”,公众会觉得经营不力或者怀疑当初投资失误;如果其收益不错,公众可能又会要求其上缴收益以实现共享,但经营者则认为要实现持续发展必须留出一定的利润支配权限。这个权限到底应多大?收益到底该留多少、提多少才合理?公共资源的委托代理关系往往会产生新的争论。

  但归根到底,不管是哪一种公共资源,其管理和使用的根本原则,还是体现公共性和共享性。迟福林说。在非经营领域,政府的配置应该体现社会公平;在出让和经营领域,应当坚持将该收的钱收上来,不放过一分一毫,该投的投下去,并投得有效率,进而体现社会公平。

  落实共享原则,须进一步厘清公共资源的概念并合理分类

  如何确保各类公共资源首先姓“公”?如何让公共资源所获得的收益最大程度实现共享?

  随着公共资源重要性凸显,许多城市开始认识到公共资源公平配置的重要性,纷纷建立了自己的公共资源交易平台,目的是打造公开、公平的公共资源交易环境。

  可打开这些交易平台的网页,我们却发现,各地对公共资源分类很不一致,纳入平台管理的种类也有多有少。济南市公共资源交易网中的交易事项有7项,长沙市公共资源交易网上的交易事项则有8大项。除了政府采购、土地矿产交易、产权交易等类目大致相同外,各地还有许多“特色”事项,济南的交易事项中有户外广告、人防工程等,长沙的交易事项中还包涵医药品交易、房建交易。

  不仅分类五花八门,交易依据的政策法规也不统一。各地的公共资源交易都是依据各自的地方性法规、文件进行。有专家指出,这种在地方行政法规指导下的公共资源交易,虽然比之前的无章可循进步许多,但很多是为了使交易更顺畅而制定,并不一定有利于公共资源的共享。在没有出台相关地方性法规、文件的地方,公共资源交易更是无规可依。

  据了解,目前我国尚没有一部专门针对公共资源管理及分享的全国性法律法规,相关文件论述也十分有限,只有2012年《政府工作报告》中提出“建立公共资源出让收益全民共享机制”。迟福林呼吁,国家应当尽快对公共资源的界定、分类、配置、管理、交易、经营进行立法规范。哪些算公共资源、哪些算具有部分公共性质的资源,哪些公共资源可以交易、哪些不能交易要有明确划定,不能想卖就卖;怎样交易、定价原则要有明确依据,不能想卖多少就卖多少;非经营性公共资源由谁管理、由谁维护要落实到部门、落实到人,不能谁都“共享”却谁都不管。

  实践证明,规范、合理的管理,对于防止公共资源收益流失有着重要作用。在过去30多年中,通过市场化改革,我国在私人资源配置和私人产品供给效率大大提高,但在公共资源配置和公共产品供给上还没有形成有效的体制机制。社会发展进入新阶段,公共资源问题凸显,成为社会矛盾“多发地带”,落实公共资源的共享原则,已经成为提高社会生产效率、推动社会公平的重要因素。

来源:人民日报 [关闭] [收藏] [打印]

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