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北京疏解非首都功能的四大思路和三大方法

作者:陈 祥  时间:2015-04-14

  京津冀协同发展已上升为一项重大国家发展战略。今年2月10日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第九次会议,研究审定了《京津冀协同发展规划纲要》,习近平总书记指出,疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展,是一个巨大的系统工程,目标要明确、思路要明确、方法要明确。要通过疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。

  疏解开局:北京是“棋眼”

  应该说,京津冀一盘棋,北京是“棋眼”。疏解好北京非首都功能,是做活京津冀协同发展这盘棋的关键。改革开放以来,北京进入了一种“涨潮式”的城市快速发展时期,尤其是经历过筹备和举办2008年北京奥运会以及2009年新中国成立60周年庆祝活动,城市面貌日新月异,北京作为一个世界性城市已经初显峥嵘。但在这种集聚资源求增长的快速进程中,北京城区愈益严重的大城市病,尤其是城市中心区存在的交通严重拥堵、人口急剧膨胀、空气严重污染、功能高度复合问题愈益凸显。疏解北京城市功能谋发展,推动京津冀地区一体化,已成为北京市有效治理大城市病、建设国际一流的和谐宜居之都的必由之路。

  从国家层面看,去年3月,“京津冀一体化”首次写进政府工作报告,随后,国务院成立京津冀协同发展领导小组,张高丽副总理担任组长。去年9月,京津冀协同发展领导小组会议首次明确了京津冀协调发展工作思路,确定在交通、生态、产业三个重点领域率先加快突破。

  从部委层面看,国家发展改革委作为统筹协调部门,牵头研究制定了京津冀协同发展规划纲要,同时即将出台若干重大改革举措。海关、交通、环保、国土等部委也从各自分管领域出发,相继启动了京津冀一体化相关重大改革工作。

  从地方层面看,北京、河北两地去年7月签署了七份区域合作协议及备忘录,涉及经济合作区、市场一体化、交通一体化、生态环境建设等方面。北京、天津两市去年8月签署了六项区域合作协议及备忘录,涉及交通、科技、环保、市场一体化等领域,旨在推进京津双城联动。目前,京津冀三地在协同发展中定位已经基本清晰,北京主要是疏解非首都核心功能,加快产业转移和人口分流,而天津和河北则是做好被疏解的功能及产业转移的承接与合作。三地重点布局了交通一体化、生态环保、产业转移三个重点领域,其中,新首都机场的开工建设、京津冀城际铁路投资公司的设立就是京津冀协同发展起步的最好见证。

  当前,各层次对京津冀协同发展需要解决的诸多方面问题都作了统筹安排,为进一步加快推进协同发展开了好头,奠定了基础。下一步,工作重点将会从总体谋划转向推进实施,各有关方面和京津冀三地都将在一个目标下协同、一张蓝图下推进,优先启动一批有共识、看得准、能见效的非首都核心功能疏解项目,特别是对人民群众期盼、对协同发展起关键带动作用的重点工作,正往深里、实里、细里做,力求以实实在在的成效取信于民。

  疏解目标:调整经济结构和空间结构

  北京的城市战略定位到底是什么呢?习近平总书记对此明确提出,北京要坚持和强化作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能,深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略,努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。反思来看,北京这些年大城市病形成的过程,是非首都功能像杂草一样蔓生的过程。非首都功能的集中,反过来也严重影响着首都功能的发挥。疏解北京非首都功能,正如习近平总书记在中央财经领导小组会议上所指出的,要调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子。

  从经济结构上讲,非首都功能主要是一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的市场主体和经济部门。比如在北京中心城区,集中了众多“声名显赫”的服装鞋帽小商品类批发市场,这些市场摊位密集杂乱、从业人员众多、客流量极大,其中一个大型批发市场的从业人员就达3万余人。据统计,类似的小商品交易市场在北京城区竟有上百个。推进北京经济结构调整,需要深入做好加减法,优化三次产业内部结构,大力发展总部经济,大力发展服务首都职能的生产性生活性服务业,痛下决心疏解除了高端制造业设计环节以外的其他制造业链条,才能真正实现经济结构提质增效,形成创新引领、技术密集、价值高端的“高精尖”经济结构。

  从空间结构上讲,非首都功能主要是一些由非市场因素决定的北京市公共部门。其中,北京市150余个市级机关和100余个市级企事业单位都在北京城区内驻扎办公,大多数甚至集中在中心城区(二环以内及周边地区),占据了大量的土地和空间资源。每天属于市属职能的人流车流物流,严重加剧了中心城区的交通拥堵和空气污染,更严重挤压着首都功能的正常发挥。作为首都的北京,应把中心城区的大部分,让位于中央办公及满足首都职能需要,市属行政管理职能可以相应在中心城区边缘优化配置。因此,积极推动市属机关、教育、医疗等社会公共服务功能“有计划分步骤地”向中心城区外转移和疏解,已经非常必要和迫切。

  疏解思路:坚持改革先行、配套跟上

  疏解北京非首都功能,必须坚持改革先行,有序配套推出改革举措。首先,要解决思想认识到不到位问题。北京作为国家下辖的一级行政区,其首要功能是作为国家的首都,应该也必须满足于国家最高政权管理国家的需要。北京的城市战略定位决定了北京一切工作的出发点和落脚点,始终要把“四个服务”,即为中央党政军领导机关的工作服务、为国家的国际交往服务、为科技和教育发展服务、为改善人民群众生活服务,放在第一位,这是检验北京一切工作得失的政治度量衡。

  其次,要解决决心下得够不够问题。这些年非首都功能的快速集中并能够做大,北京是尝到了甜头,北京的经济社会发展一定程度上得益于甚至于依赖于此。现在要疏解这些非首都功能,推进产业结构调整转移,优化空间布局安排,就必须正确处理舍与得、进与退的关系,分得清大局与小我的利害、看得透长远与眼前的区别,必须痛下壮士断腕的决心和勇气,而且还要考虑到疏解的时候可能不仅仅只是流点汗甚至流点泪问题。

  其三,要解决本领跟不跟得上问题。疏解也是一种本领,不能机械,要在疏解中逐渐构建北京“高精尖”经济结构,把“疏”和“精”结合起来,切实做到“瘦身健体”,积极培育新兴服务业新增长点。就像市委书记郭金龙同志提醒北京党政干部时所讲,不要一提发展就认为要“聚”,一谈疏解就认为是“退”。同时,又要从坚持城市战略定位、完善城市功能、构建“高精尖”经济结构的要求出发,该推进的工作就得积极推进,该核准的规划就得核准,该建设的项目就得建设。

  其四,要解决功能疏解与对口支援能否有机结合问题。北京市对口支援及帮扶协作的地区很多,还存在相当大的发展落差。要根据这些受援地区发展实际和需要,积极研究将北京功能疏解与受援地发展需求有机结合的方式方法问题,将一些劳动密集型产业、生态环保产业以及现代农业等,逐渐向对口支援及帮扶协作地区转移,进而实现互利共赢、共同发展。

  目前,在产业疏解方面,北京市已经制定实施禁止和限制产业目录,将通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解目标,实现产业转型升级、提质增效。“禁”主要是严格按照新增产业的禁止和限制目录,禁止新建、扩建首都不宜发展的工业项目,尤其是明确全市范围内不再新增一般制造业;“关”是就地关停高污染、高耗能、高耗水企业,全面治理镇村工业大院,加快清理小散乱企业;“控”是对城市废弃物处理、炼油、食品加工等保障城市运行及民生的行业实行总量控制;“转”是指对不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施整体转移;“调”是对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整,主动在京津冀进行全产业链布局。2014年,北京市已关停退出一般制造业和污染企业392家,搭建了30个产业疏解合作平台,推进产业转移疏解项目53个,拆除中心城商品交易市场36个,表明疏解工作已在加快进行。类似的人口调控、交通一体化、大气污染治理等配套改革举措也已经在路上。

  疏解方法:依法分步实施、重点突破

  疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展,是一个巨大的系统工程。首先,要加强规划引导。消除京津冀区域内壁垒,降低人员与物资的流通成本,实现区域的协调发展。要通过规划进一步明确京津冀区域内四大功能分区定位,即西北部生态保护和生态产业发展区、中部优化调整区、南部制造业与耕作业区、东部滨海临港产业发展区。去年以来,按照中央对北京今后的发展所提出的要求和协同发展规划原则,北京市就对城市总体规划进行了相应调整和修改,把非首都功能的产业发展尽可能地压缩和疏解到周边。下一步,北京还将创新规划理念,加强顶层设计和统筹力度,加快编制相关领域专项规划,以人口资源环境承载能力为底线,统筹功能疏解、人口控制、用地减量、空间优化等目标任务,促进城市可持续发展。

  其次,要以法律为准绳,遵循市场规律。疏解非首都功能是一个过程,在这个过程中,必须遵循市场经济的规律,依法合规,而不能简单用行政的命令、一刀切的方式,否则会容易出现反弹和不该有的阻碍。

  其三,要有选择性地实现重点突破。疏解非首都功能,北京市将加快退出一般制造业、区域性批发市场,疏解部分社会公共服务功能。特别是要结合人口调控目标,着力退出聚集人多的低端业态、同质业态,“疏解”清单包括“一批制造业”、“一批城区批发市场”、“一批教育院校”、“一批医疗卫生单位”、“一批行政事业单位”。协同发展的重点要放在京津冀一体化上,比如,在交通一体化层面做协同,加快打通“断头路”和“一公里壁垒”等交通断崖;在公共服务一体化层面做均衡,陆续将在医疗、教育、贸易、旅游等方面有一体化的政策出台; 在环保一体化层面做配合,加强区域环境保护的联动,通过抓好污染企业停产限产、严控工地扬尘、治理机动车尾气等措施,实现京津冀区域大气污染治理联防联控;在扶贫解困和均衡发展层面做帮扶,探索安排北京区县与北京周边欠发达县市进行对口结对帮扶合作。

  (作者单位:北京市对口支援和经济合作办公室综合处)

来源:《前线》杂志 [关闭] [收藏] [打印]

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